Овчарук С. С. Адміністративна процедура: погляд у минуле і сьогодення // Міжнародний науковий журнал "Інтернаука". Серія: "Юридичні науки". - 2019. - 6. https://doi.org/10.25313/2520-2308-2019-6-5228
Адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право
УДК 342.92
Овчарук Сергій Станіславович
доктор юридичних наук,
доцент кафедри адміністративного та митного права
Університет митної справи і фінансів
Овчарук Сергей Станиславович
доктор юридических наук,
доцент кафедры административного и таможенного права
Университет таможенного дела и финансов
Ovcharuk Sergey
Doctor of Laws, Associate Professor of the
Department of Administrative and Customs Law
University of Customs and Finance
АДМІНІСТРАТИВНА ПРОЦЕДУРА: ПОГЛЯД У МИНУЛЕ І СЬОГОДЕННЯ
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ПРОЦЕДУРА: ВЗГЛЯД В ПРОШЛОЕ И НАСТОЯЩЕЕ
ADMINISTRATIVE PROCEDURE: A LOOK INTO THE PAST AND THE PRESENT
Анотація. Стаття присвячена проблемним питанням впровадження в Україні інституту адміністративної процедури. Акцентується увага, що існуюча в Україні система державного управління залишається в цілому неефективною, оскільки поєднує як інститути, що дісталися у спадок від радянської правової науки, так і нові інститути, які сформувалися у період незалежності України.
Зроблено висновок, що невизначеність на конституційному і законодавчому рівнях правового статусу представників державних інституцій не може сприяти чесному та ефективному виконанню їх конституційних обов’язків, сприяє безвідповідальності, свавіллю, відповідним чином унеможливлює реалізацію гарантій, обумовлених статтею 3 Основного Закону.
Відсутність закріплення інститутів обов’язку та відповідальності перед людиною і суспільством за представниками державних органів, у тому числі і за членами Уряду, ставить під сумнів дієву реалізацію принципів верховенства права і правової держави.
Предмет адміністративного права в тій редакції, яка використовується в даний час майже в усіх підручниках з адміністративного права, був визначений у ході дискусії 1938-1941 рр. Таким чином, догма радянської правової науки залишається загальнообов’язковою настановою для сучасної вітчизняної адміністративно-правової науки.
Проведений аналіз відповідних законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів, що регулюють різні реєстраційно-дозвільні процедури свідчить, що в них відсутні чіткі і однозначні правила виконання цих процедур, а також не визначені функції, обов’язки службовців державних органів, їх відповідальність перед людиною і суспільством.
Аргументується необхідність прийняття єдиного уніфікованого законодавчого акту, який би чітко і прозоро визначав правила поведінки представників державних інституцій, що належним чином сприяло б оптимізації законодавства, скороченню нормативно-правової бази, координації функцій державних органів тощо.
Ключові слова: концепція, державне управління, влада, повноваження, організаційні дії, суспільні відносини, правовий статус, завдання, функції, обов’язки, відповідальність, послуги, правила поведінки, процедури, адміністративні процедури, адміністративне провадження, податки, збори, правосуддя, конституційні гарантії.
Аннотация. Статья посвящена проблемным вопросам внедрения в Украине института административной процедуры. Акцентируется внимание, что существующая в Украине система государственного управления остается в целом неэффективной, поскольку объединяет как институты, которые достались в наследство от советской правовой науки, так и новые институты, которые сформировались в период независимости Украины.
Сделан вывод о том, что неопределенность на конституционном и законодательном уровнях правового статуса представителей государственных учреждений не может содействовать честному и эффективному выполнению их конституционных обязанностей, содействует безответственности, произволу, делает невозможным реализацию гарантий, обусловленных статьей 3 Основного Закона.
Отсутствие закрепления институтов обязанности и ответственности перед человеком и обществом за представителями государственных органов, в том числе и за членами Правительства, ставит под сомнение действенную реализацию принципов верховенства права и правового государства.
Предмет административного права в той редакции, которая используется в данное время почти во всех учебниках по административному праву, был определен в ходе дискуссии 1938-1941 гг. Таким образом, догма советской правовой науки остается общеобязательной установкой для современной отечественной административно-правовой науки.
Проведенный анализ соответствующих законодательных и подзаконных нормативно-правовых актов, которые регулируют различные регистрационно- разрешительные процедуры свидетельствует, что в них отсутствуют четкие и однозначные правила выполнения этих процедур, а также не прописаны функции, обязанности служащих государственных органов, их ответственность перед человеком и обществом.
Аргументируется необходимость принятия единого унифицированного законодательного акта, в котором четко и прозрачно определялись правила поведения представителей государственных учреждений и надлежащим образом содействовали бы оптимизации законодательства, сокращению нормативно-правовой базы, координации функций государственных органов и т.п.
Ключевые слова: концепция, государственное управление, власть, полномочия, организационные действия, общественные отношения, правовой статус, задачи, функции, обязанности, ответственность, услуги, правила поведения, процедуры, административные процедуры, административное производство, налоги, сборы, правосудие, конституционные гарантии.
Summary. The article is devoted to the problematic issues of introducing the administrative procedure institution in Ukraine. It is emphasized that the current government system in Ukraine remains generally ineffective, since it unites both the institutions that were inherited from Soviet legal science and the new institutions that were formed during the independence of Ukraine.
It is concluded that the uncertainty at the constitutional and legislative levels of the legal status of representatives of state institutions cannot contribute to the honest and efficient implementation of their constitutional duties, promotes irresponsibility, arbitrariness, and makes it impossible to implement the guarantees provided for in Article 3 of the Basic Law.
The lack of consolidation of the institutions of duty and responsibility to people and society for representatives of state bodies, including members of the Government, casts doubt on the effective implementation of the principles of the rule of law and the rule of law.
The subject of administrative law in that edition, which is currently used in almost all textbooks on administrative law, was determined during the discussion of 1938-1941. Thus, the dogma of Soviet legal science remains a binding requirement for modern domestic administrative science.
The analysis of the relevant legislative and subordinate regulatory legal acts that govern various registration and permitting procedures indicates that they lack clear and unambiguous rules for the implementation of these procedures, and also do not spell out the functions, duties of employees of state bodies, their responsibility to people and society.
The necessity of adopting a single unified legislative act, which clearly and transparently defined the rules of conduct for representatives of state institutions, is reasoned and would properly help optimize the legislation, reduce the regulatory framework, coordinate the functions of state bodies, etc.
Key words: concept, public administration, power, authority, organizational actions, social relations, legal status, tasks, functions, duties, responsibilities, services, rules of conduct, procedures, administrative procedures, administrative proceedings, taxes, fees, justice, constitutional guarantees.
Постановка проблеми. Концепцією адміністративної реформи в Україні [1] зазначено, що важливим чинником виходу із трансформаційної кризи українського суспільства є створення сучасної, ефективної системи державного управління. Акцентовано увагу, що існуюча в Україні система державного управління залишається в цілому неефективною, вона еклектично поєднує як інститути, що дісталися у спадок від радянської доби, так і нові інститути, що сформувалися у період незалежності України. Концепцією запропоновано здійснення комплексу заходів реформування органів виконавчої влади (надалі – ОВВ) метою яких, зокрема, визначено зміну функцій ОВВ, перегляд їх статусу, і, відповідно, удосконалення законодавства, що регулює завдання, функції, організацію та діяльність ОВВ у різних сферах і галузях державного управління. Зокрема, визначено, що заходи реформування повинні враховувати засади і позитивний досвід зарубіжних країн, серед яких ключовим має бути відповідальність ОВВ, їх посадових осіб за свої рішення, дії чи бездіяльність перед громадянами, права яких порушені. Також з метою упорядкування діяльності ОВВ було прийнято рішення щодо запровадження нових форм і процедур діяльності ОВВ, а саме: розробку і прийняття Адміністративно-процедурного (процедурального) кодексу. Проте, незважаючи на важливість процедуралізації діяльності органів державної влади та їх службовців, що сприяло би реалізації належного державного управління, впровадження на законодавчому рівні інституту адміністративної процедури дотепер законодавчо не врегульовано.
Аналіз останніх досліджень і публікацій. Окремі аспекти інституту адміністративної процедури були об’єктом досліджень таких вчених, як: В. Авер’янов [14], Є. Абросімова [15], Ф. Веніславський [19], С. Ківалов [5], В. Курило [8], B. Четвериков [16]. С. Головатий [18]. Проте, у дослідженнях вказаних авторів не висвітлені питання невизначеності на конституційному і законодавчому рівнях правового статусу представників державних органів, що в цілому унеможливлює процедуралізацію їх діяльності.
Постановка завдання. Завданням статті є визначення проблем, що перешкоджають впровадженню в Україні інституту адміністративної процедури, а також доведення необхідності прийняття відповідних змін на конституційному і законодавчому рівнях, які сприятимуть розробці жорстких процедурних правил діяльності органів державної влади та їх службовців, оптимізації законодавства, скороченню нормативно-правової бази, координації функцій державних органів тощо.
Викладення основного матеріалу. Починаючи з 2001 року, на розгляд парламенту було внесено низку проектів законів відносно впровадження інституту адміністративної процедури: № 8413 від 29.12.2001 р.; № 5462 від 29.04.2004 р. (відкликаний 08.02.2005 р.), № 2789 від 18.07.2008 р. (відкликаний 11.03.2010 р.), №11472 від 03.12.2012 р. (відкликаний 12.12.2012 р.), № 9456 від 28.12.2018 р. (відкликаний 29.08.2019 р.). Суб’єктом права законодавчої ініціативи в усіх зазначених випадках був Кабінет Міністрів України (надалі – КМУ). Оскільки зазначені проекти майже аналогічного змісту, ми зупинимось лише на аналізі деяких із них.
Звернемось до аналізу проекту Адміністративно-процедурного кодексу України від 18.07.2008 р. (надалі – АПКУ) [2]. Преамбулою визначено, що метою кодексу є утвердження і реалізація прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, забезпечення їх гарантій і захисту. Проте, зі змісту ст. 1 АПКУ вбачається, що предметом кодексу є регулювання відносин, що виникають під час провадження ОВВ, органами місцевого самоврядування (надалі – ОМС), їх посадовими і службовими особами діяльності щодо забезпечення реалізації та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, у тому числі щодо отримання адміністративних послуг та виконання ними визначених законом обов’язків. Зміст статті також свідчить, що захист прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб має здійснюватись на підставі адміністративних послуг, незважаючи на те, що відповідно до принципів правової держави та верховенства права головним обов’язком представницьких інституцій держави та її службовців є створення організаційних умов для забезпечення гідних умов життя людини.
Що стосується предмету АПКУ, яким передбачено «регулювання відносин» вважаємо за доцільне відзначити, що: по-перше, такий підхід суперечить вимогам Конституції України [3], якою встановлено, що утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави. Безперечно, що «головний обов’язок держави» – це головний обов’язок її державних інституцій та їх службовців; по-друге, проблема полягає в тому, що автори Основного Закону всупереч принципам, обумовленим статтями 1, 3, 6, 8 наділили ОВВ та їх службовців замість обов’язків і відповідальності лише владою та повноваженнями.
Створена правова колізія унеможливлює дієвий захист прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, це – по-перше. Невизначеність на конституційному і законодавчому рівнях правового статусу не може сприяти чесному та ефективному виконанню конституційних обов’язків, це – по-друге. Аналіз положень Конституції СРСР 1936 р., Конституції УРСР 1937 р. та Конституції УРСР 1978 р. [4] свідчить, що чинна Конституція України так само як і попередні оминає питання чіткого й прозорого визначення функцій державних інституцій та їх службовців, наділення їх обов’язками та відповідальністю.
Незважаючи на той факт, що Україна 28 червня 1996 року проголошена правовою державою, в якій визнається і діє принцип верховенства права [3, ст. 1, 8], «Предмет адміністративного права в тій редакції, яка використовується в даний час майже в усіх підручниках з адміністративного права, був визначений у ході дискусії 1938-1941 рр. Саме тоді було встановлено, що предмет адміністративного права це – суспільні відносини у сфері державного управління» [5, с. 3]. Відповідно до зазначеного варто навести спогади П.І. Стучки щодо «формули радянського розуміння права» (мовою оригіналу): «Право – это система (или порядок) общественных отношений, соответствующая интересам господствующего класса и охраняемая организованной силой его (т.е. этого класса)». Погляд на сутність «формули» «основывается на верной, а именно классовой точке зрения» [6, с. 58]. На жаль, догма радянської правової науки і на сьогодні є загальнообов’язковою настановою для вітчизняної адміністративно-правової науки.
АПКУ [2, ст. 2] визначено, що під терміном: «адміністративна процедура» слід розуміти визначений законодавством порядок адміністративного провадження, яке є сукупністю послідовно здійснюваних адміністративним органом процедурних дій і прийнятих процедурних рішень з розгляду та вирішення адміністративної справи, що завершується прийняттям адміністративного акта і його виконанням; «адміністративна послуга» – це прийняття на підставі закону за зверненням конкретної фізичної або юридичної особи адміністративного акта, спрямованого на реалізацію та захист її прав і законних інтересів та/або на виконання особою визначених законом обов’язків (отримання дозволу (ліцензії), сертифіката, посвідчення, інших документів, реєстрації тощо); «адміністративне провадження» – сукупність послідовно здійснюваних адміністративним органом процедурних дій і прийнятих процедурних рішень з розгляду та вирішення адміністративної справи, що завершується прийняттям адміністративного акта і його виконанням.
Термін «адміністративна процедура» та в цілому проект АПКУ взагалі не містять відомостей щодо правового статусу адміністративного органу (функції, обов’язки, відповідальність), що в цілому призводить до порушення прав та законних інтересів фізичних та юридичних осіб, інших негативних наслідків. Так, автори «Практичного посібника з питань державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців» відзначають, що «…невпорядкованість органів реєстрації, розпорошеність норм реєстрації по майже сотні нормативно-правових актів, законодавче не визначення певних норм, наявність окремих правових колізій, відсутність відповідальності посадових осіб органів реєстрації за неправильні реєстраційні дії та інше призводить до правових колізій, непорозумінь, зловживань, сприянню можливості здійснення так званого фіктивного підприємництва, гальмуванню розвитку підприємництва» [7, с. 10].
Всупереч приписам ст. 67 Конституції України, відповідно до вимог якої кожен громадянин вже сплатив на утримання армії чиновництва податки і збори в порядку і розмірах обумовлених законом, ст. 46 АПКУ встановлено, що при наданні адміністративних послуг має справлятися адміністративний збір – плата, що включає всі витрати, пов’язані з наданням цих послуг під час здійснення адміністративного впровадження у справі. Частиною 2 ст. 46 АПКУ за усталеною практикою визначено, що ставки та порядок сплати адміністративного збору встановлюється КМУ. Ми підтримуємо точку зору В. Курила, який слушно зауважує, що чинне законодавство потребує удосконалення, зокрема шляхом виключення норм, які передбачають затвердження КМУ переліків платних послуг, якщо це не визначається спеціальними законами [8, с. 220].
Передбачені проектом АПКУ процедури провадження (наприклад, положення про докази, заперечення, слухання, клопотання, відвід посадової або службової особи, проведення огляду місця та речей, допиту спеціалістів, експертів та свідків тощо) суттєвим чином суперечать вимогам ст. 124 Конституції України, якою встановлено: «Правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Делегування функцій судів, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допускаються». Тобто, ОВВ, як адміністративний орган, не може бути прирівняний за своїм правовим статусом до судових органів.
З огляду на положення Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» [9, ст. 1] під документом дозвільного характеру слід розуміти: «дозвіл, висновок, рішення, погодження, свідоцтво, інший документ в електронному вигляді (запис про наявність дозволу, висновку, рішення, погодження, свідоцтва, іншого документа в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб – підприємців та громадських формувань), який дозвільний орган зобов’язаний видати суб’єкту господарювання у разі надання йому права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності та/або без наявності якого суб’єкт господарювання не може проваджувати певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності».
Станом на 30 вересня 2019 року в Україні функціонує 19 міністерств (підпорядкованих органів – 61); служб – 24; агентств – 14; інспекцій – 4; центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом – 7; колегіальних органів – 4; інші центральні органи виконавчої влади – 3; місцеві органи влади – 27 [10]. Всього: 163 юридичних особи, і, відповідно, – численна кількість нормативно-правових актів, які регламентують «реєстраційно-дозвільні провадження».
АПКУ наголошує на рівності учасників адміністративного провадження перед законом [2, ст. 9], що взагалі не відповідає ні Конституції України, ні чинному законодавству. Так само нікчемним вбачається посилання на принцип верховенства права, відповідно до якого людина, її права і свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави [2, ст. 7].
З огляду на викладене доцільно відзначити схожість поглядів науковців щодо інституту відповідальності у різні періоди розвитку адміністративно-правової науки. Так, наприклад, А. Токвіль (1805-1859), французький державний діяч [11] наголошував, що встановлення відповідальності всіх посадових осіб перед судом не призводить до ослаблення урядової влади, навпаки, це є фактором поваги народу до тих, хто їм управляє [11, с. 169]; відсутність відповідальності формує необмеженість влади та призводить до необмеженого свавілля [11, с. 544]. Томас Вудро Вільсон, 28-й президент США (1856-1924) у статті «Наука государственного управления» [12, с. 23-43] акцентував увагу, що «Сфера державного управління це ділова сфера (сфера виконання обов’язків). Державне управління полягає в детальному, систематичному виконанні суспільних законів. Влада небезпечна, коли безвідповідальна. Коли відповідальність розділяють багато людей, вона втрачає визначеність, і відсутність визначеності у відповідальності призводить до безвідповідальності. Але коли відповідальність покладена на конкретного керівника або відомство, її легко простежити й установити».
Існуюча з часу прийняття Конституції України проблема невизначеності правового статусу представників державних органів (функції, обов’язки, відповідальність) сприяє безвідповідальності, свавіллю і відповідним чином унеможливлює реалізацію гарантій обумовлених статтею 3 Основного Закону.
Розглянемо останню редакцію проекту Закону України «Про адміністративну процедуру» від 28.12.2018 р. [13]. З преамбули вбачається, що закон регулює відносини ОВВ і ОМС, їх посадових осіб та інших суб’єктів, які законом уповноважені здійснювати владні управлінські функції. Те ж саме дублюється ч. 1 ст. 1 Закону. Визначення термінів «адміністративне провадження» і «адміністративна процедура» нічим не відрізняється від аналогічних термінів, що наведені в АПКУ від 18.07.2008 р. Наприклад, «адміністративна процедура – визначений законодавством порядок здійснення адміністративного провадження» (проект ЗУ від 18.07.2008 р.); «адміністративна процедура – визначений законодавством порядок адміністративного провадження» (проект ЗУ від 28.12.2018 р.). Аналогічними АПКУ є правила процедур, які відтворюють правила судочинства, наприклад щодо доказів, заперечень, слухань, клопотань, проведення огляду місця та речей, допиту спеціалістів, експертів та свідків тощо. Для подальшого аналізу проекту відсутні підстави, оскільки всі інші положення дублюються.
Ставлення деяких представників наукової спільноти стосовно визначених проблем ґрунтується на розумінні, що в «західних демократіях розвиток законодавства про адміністративну процедуру призвів до такого становища, коли загалом адміністративне право в цих країнах регулює здебільшого діяльність публічної адміністрації. Наша держава обрала шлях розробки узагальнюючого законодавчого акта про адміністративні процедури за участю громадян. Відповідне завдання міститься в Концепції адміністративної реформи в Україні, схваленій Указом Президента України» [14, с. 195]. Точка зору науковців суттєвим чином суперечить не тільки принципам правової держави і верховенства права, але й меті та завданням Концепції адміністративної реформи в Україні.
Як слушно зазначає Є. Абросімова [15], є нагальна потреба розробки процедурних правил саме для держави, причому в особі найпоширенішого носія державної влади – чиновника, і, отже, у якості ще одного консервативного фактора слід враховувати незацікавленість цього специфічного суб’єкта в перетвореннях.
B. Четвериков відзначає, що особливу роль в організації управлінської діяльності американських установ відіграє адміністративна процедура. Він наводить вислів члена Верховного Суду США Ф. Франкфуртера (1943 р.): «Історія свободи була зобов’язана багато в чому історії дотримання процедурних гарантій» [16, с. 480]. Е. Шмідт-Ассманн [17], німецький адміністративіст, вказує, що невід’ємною складовою адміністративного права є інститут «адміністративної відповідальності, що виражає довірчий статус органів публічної адміністрації» [17, с. 17]. Автор констатує, що «процедуралізація» адміністративного права набула повного розвитку тільки під впливом основоположних прав» людини [17, с. 78]. Захист довіри є ключовою темою закону «Про адміністративну процедуру»: основа довіри ґрунтується на тому уявленні, що публічна адміністрація виключно самостійно несе відповідальність за правомірність своїх актів [17, с. 412].
Дослідження свідчить, що жодне з завдань Концепції адміністративної реформи в Україні щодо створення «сучасної, ефективної системи державного управління» не виконано, позитивний досвід зарубіжних країн знехтовано. Як зазначає С. Головатий, деякими науковцями категорично стверджується про невиправданість «запозичення досвіду зарубіжних країн, які мають більш високий рівень забезпечення прав, свобод і гарантій людини» та про неприйнятність «спроб пристосування глобальних наукових категорій, зокрема «верховенство права» до потреб поточних політичних процесів». Істотний опір просуванню поняття «верховенство права», констатує науковець, «в нашій країні ще й досі чиниться (як не парадоксально) саме в академічному середовищі» [18, с. 210, 206].
Ф. Веніславський [19], фахівець з питань конституційного права, акцентує увагу, що «Більшість дослідників сучасної української системи організації державної влади відзначають, що однією з найбільш суттєвих проблем є її безвідповідальність. Адже за результати діяльності влади сьогодні фактично не відповідає ні Президент України з його нинішніми величезними повноваженнями, ні Верховна Рада України, ні Кабінет Міністрів України».
Висновки. На сьогодні існує численна кількість законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів, що регулюють різні реєстраційно-дозвільні процедури, в яких відсутні чіткі і однозначні правила виконання цих процедур; а також не визначені функції, обов’язки службовців державних органів, їх відповідальність перед людиною і суспільством. По факту – численна кількість реєстраційних органів. Як результат – порушення прав, свобод та законних інтересів фізичних та юридичних осіб, створення підґрунтя для системних порушень, насамперед в економічній сфері держави.
Єдиний уніфікований законодавчий акт, який би чітко і прозоро визначав правила поведінки представників державних інституцій, «що і як робити» (процедури) – відсутній, а тому прийняття єдиних для всіх державних інституцій процедурних правил, саме для чиновництва, сприяло б оптимізації законодавства, скороченню нормативно-правової бази, координації функцій державних органів тощо.
Неправова конструкція «влада без обов’язків та відповідальності» вкрай небезпечна для суспільства та держави. Відсутність закріплення інститутів обов’язку та відповідальності перед людиною і суспільством за представниками державних органів, у тому числі і за членами Уряду, ставить під сумнів дієву реалізацію принципів верховенства права і правової держави.
Література
References
