Кравчук М. Ю. Механізм адміністративно-правового регулювання протидії біотероризму: міжнародно-правовий аспект // Міжнародний науковий журнал "Інтернаука". Серія: "Юридичні науки". - 2019. - 5. https://doi.org/10.25313/2520-2308-2019-5-5122
Адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право
УДК 342.9
Кравчук Мар’яна Юріївна
кандидат юридичних наук,
доцент кафедри кримінального права та процесу
Тернопільський національний економічний університет
Кравчук Марьяна Юрьевна
кандидат юридических наук,
доцент кафедры уголовного права и процесса
Тернопольский национальный экономический университет
Kravchuk Mariana
Candidate of Law,
Associate Professor of the Department of Criminal Law and Process
Ternopil National Economic University
МЕХАНІЗМ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ПРОТИДІЇ БІОТЕРОРИЗМУ: МІЖНАРОДНО-ПРАВОВИЙ АСПЕКТ
МЕХАНИЗМ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ БИОТЕРРОРИЗМУ: МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
MECHANISM OF ADMINISTRATIVE AND LEGAL REGULATION OF RESPONSE TO BIOTERRORISM: INTERNATIONAL LEGAL ASPECTS
Анотація. Статтю присвячена механізму адміністративно-правового регулювання. Встановлено, що біологічна безпека, протидія біотероризму є невід’ємною складовою національної безпеки, проте будь-які вказівки стосовно питань щодо небезпеки техногенного, у тому числі ядерного та біологічного, тероризму; впливу шкідливих генетичних ефектів у популяціях живих організмів, генетично змінених організмів, біотехнологій тощо, на жаль – відсутні. Більш того, чинне національне законодавство України не містить чіткого і обґрунтованого визначення поняття «біотероризм». Відсутні також вказівки щодо визначення функцій, обов’язків і відповідальності представників державних органів у сфері національної безпеки.
В аспекті розгляду питання нормативно-правових актів протидії біотероризму проаналізовано міжнародне законодавство. Адже, власне, у своїй комплексній взаємодії, відтворення норм національного права в нормах міжнародного права і навпаки, слугує досягненню ефективних результатів у сфері боротьби з біотероризмом та подоланню його негативних наслідків. При аналізі ряду конвенцій та міжнародних правових актів з’ясовано, що: єдиний всеохоплюючий та універсальний міжнародний правовий акт щодо протидії біологічному тероризму відсутній; їх положення слугують лише орієнтиром для розробки національного законодавства; зміст конвенцій не містить вказівок, яким має бути національне законодавство договірних держав, зокрема, що стосується питань правового чи адміністративного забезпечення протидії біотероризму.
Доведено, що: узагальнюючий міжнародний правовий акт щодо протидії біотероризму як такий не існує. Аналіз чинного законодавства також свідчить, що єдиний законодавчий акт, який би унормував питання протидії біотероризму, так само не існує. Концепція національної безпеки України, Закони України «Про основи національної безпеки України», «Про боротьбу з тероризмом», «Про національну безпеку України» не дають відповіді як здійснювати боротьбу з біотероризмом. Обґрунтування механізму адміністративно-правового забезпечення протидії біотероризму відсутнє.
Ключові слова: національна безпека, біотероризм, правове регулювання, міжнародні правові акти, адміністративно-правовий механізм.
Аннотация. Статья посвящена механизму административно-правового регулирования. Установлено, что биологическая безопасность, противодействие биотерроризма является неотъемлемой составляющей национальной безопасности, однако любые указания на вопросы об опасности техногенного, в том числе ядерного и биологического, терроризма; воздействия вредных генетических эффектов в популяциях живых организмов, генетически измененных организмов, биотехнологий и т.п., увы - отсутствуют. Более того, действующее национальное законодательство Украины не содержит четкого и обоснованного определения понятия «биотерроризм». Отсутствуют также указания по определению функций, обязанностей и ответственности представителей государственных органов в сфере национальной безопасности.
В аспекте рассмотрения вопроса нормативно-правовых актов противодействия биотерроризму проанализированы международное законодательство. Ведь, по сути, в своей комплексной взаимодействия, воспроизведения норм национального права в нормах международного права и наоборот, служит достижению эффективных результатов в сфере борьбы с биотерроризмом и преодолению его негативных последствий. При анализе ряда конвенций и международных правовых актов установлено, что: единственный всеобъемлющий и универсальный международный правовой акт по противодействию биологическому терроризму отсутствует; их положение служат лишь ориентиром для разработки национального законодательства; содержание конвенций не содержит указаний, каким должен быть национальное законодательство договаривающихся государств, в частности, что касается вопросов правового или административного обеспечения противодействия биотерроризма.
Доказано, что: обобщающий международный правовой акт по противодействию биотерроризма как таковой не существует. Анализ действующего законодательства также свидетельствует, что единый законодательный акт, который бы нормировал вопросы противодействия биотерроризма, так же не существует. Концепция национальной безопасности Украины, Законы Украины «Об основах национальной безопасности Украины», «О борьбе с терроризмом», «О национальной безопасности Украины» не дают ответа как осуществлять борьбу с биотерроризмом. Обоснование механизма административно-правового обеспечения противодействия биотерроризму отсутствует.
Ключевые слова: национальная безопасность, биотерроризм, правовое регулирование, международные правовые акты административно-правовой механизм.
Summary. The article is devoted to the mechanism of administrative-legal regulation. It has been established that biological safety, counteraction to bioterrorism is an integral part of national security, but any guidance on issues related to the danger of man-made, including nuclear and biological, terrorism; the influence of harmful genetic effects in populations of living organisms, genetically modified organisms, biotechnologies, etc., unfortunately - are absent. Moreover, the current national legislation of Ukraine does not contain a clear and well-defined definition of «bioterrorism». There are also no guidelines for defining the functions, responsibilities and responsibilities of representatives of state bodies in the field of national security.
In the aspect of considering the issue of normative legal acts against biological warfare, international law is analyzed. Indeed, in its complex interaction, the reproduction of the norms of national law in the norms of international law and vice versa, serves the achievement of effective results in the field of combating bioterrorism and overcoming its negative consequences. In the analysis of a number of conventions and international legal acts, it was found that: there is no single comprehensive and universal international legal act on combating biological terrorism; their provisions serve only as a benchmark for the development of national legislation; The content of the conventions does not contain any guidance that should be given to the national legislation of the contracting states, in particular as regards the issues of legal or administrative provision for counteracting bioterrorism.
It is proved that: a generalizing international legal act on combating bioterrorism as such does not exist. The analysis of the current legislation also shows that the only legislative act that would normalize the issue of counteracting bioterrorism does not even exist. The Concept of National Security of Ukraine, the Laws of Ukraine «On the Fundamentals of National Security of Ukraine», «On Combating Terrorism», «On National Security of Ukraine» do not give an answer as to the fight against bioterrorism. There is no justification for the mechanism of administrative and legal provision for counteracting bioterrorism.
Key words: national security, bioterrorism, legal regulation, international legal acts, administrative-legal mechanism.
Постановка проблеми. Найбільш високим ступенем суспільної небезпеки характеризується тероризм із застосуванням зброї масового знищення, і зокрема, біологічної (біотероризм). Надзвичайно вражаюча сила бактеріологічної (біологічної) вірусної зброї при використанні її в терористичних цілях може спричинити катастрофічні наслідки для будь-якої держави. Біотероризм є більш небезпечним серед інших видів, оскільки метою злочинних дій є навколишнє природне середовище, жива і нежива природа, життя і здоров’я населення.
Дослідження механізму адміністративно-правового регулювання протидії тероризму, зокрема і біотероризму, не може бути повним без аналізу міжнародних правових актів.
Аналіз останніх досліджень. Теоретичні питання «механізму правового регулювання» (забезпечення, протидії) у тій чи іншій мірі досліджували В. Авер’янов [12], О. Андрійко [12], І. Гиренко [14], С. Головатий [13], Є. Кубко [12], В. Курило [14] та інші вітчизняні та зарубіжні науковці [15].
Метою даної статті є дослідження механізму адміністративно-правового регулювання та аналіз міжнародного співробітництва України з питань боротьби з біотероризмом.
Викладення основного матеріалу. Із змісту Європейської конвенції про боротьбу з тероризмом [1] вбачається, що вона передбачає видачу правопорушників договірними державами відносно осіб, які здійснили злочини, перелічені в пунктах ст. 1: a. (Конвенція про боротьбу з незаконним захопленням повітряних суден; Гаага, 16.12.1970); b. (Конвенція про боротьбу з незаконними актами, спрямованими проти безпеки цивільної авіації; Монреаль 23.09.1971); c. (посягання на життя, фізичну недоторканність або свободу осіб, які перебувають під міжнародним захистом, включаючи дипломатичних агентів); d. (викрадання людей, захоплення заручників або тяжке незаконне затримання); e. (використання бомб, гранат, ракет, автоматичної вогнепальної зброї або вибухових листів чи посилок, якщо це призводить до загрози особам); f. (замах на вчинення будь-якого з вищенаведених злочинів або участь як співучасника особи, що вчиняє або намагається вчинити такий злочин). Конвенція не виключає будь-якої кримінальної юрисдикції, здійснюваної відповідно до національного закону ( п. 2. ст. 6).
Серед не визначених Конвенцією видів тероризму найбільш високим ступенем суспільної небезпеки характеризується тероризм із застосуванням зброї масового знищення, і зокрема, біологічної (біотероризм). Надзвичайно вражаюча сила бактеріологічної (біологічної) вірусної зброї при використанні її в терористичних цілях може спричинити катастрофічні наслідки для будь-якої держави. Біотероризм є більш небезпечним серед визначених Конвенцією видів, оскільки метою злочинних дій є навколишнє природне середовище, жива і нежива природа, життя і здоров’я населення. Зазначеним питанням присвячена Конвенція про заборону розробки, виробництва та накопичення запасів бактеріологічної (біологічної) і токсичної зброї та про їх знищення [2]. Згідно з Конвенцією кожна держава-учасник зобов’язалися ніколи, ні за яких умов не розробляти, не створювати, не накопичувати, не здобувати яким-небудь іншим чином і не зберігати: мікробіологічні або інші біологічні агенти або токсини, яке б не було їхнє походження або метод виробництва, таких видів і в таких кількостях, які не мають призначення для профілактичних, захисних або інших мирних цілей; зброю, устаткування або засоби доставки, призначені для використання таких агентів або токсинів в ворожих цілях або в збройних конфліктах (ст. 1). Конвенцією встановлено, що кожна держава-учасник зобов’язується у відповідності зі своїми конституційними процедурами прийняти необхідні заходи щодо заборони й запобіганню розробки, виробництва, нагромадження, придбання або збереження агентів, токсинів, зброї, устаткування й засобів доставки, зазначених в статті І Конвенції, у межах території такої держави, під її юрисдикцією або під її контролем будь-де (ст. ІV). Конвенція ратифікована Україною 21 лютого 1975 року [3].
На нашу думку, більш змістовним щодо визначення наслідків застосування хімічної і біологічної зброї є правовий акт, що прийнятий Всесвітньою медичною асоціацією у жовтні 1990 року [4]. Асоціація привертає увагу медиків усього світу до небезпеки, яка існує внаслідок застосування хімічної і біологічної зброї. В декларації відзначається наступне (витяг): використання зазначеної зброї може мати руйнівні наслідку для цивільного населення, на додаток до військового персоналу, і не тільки в районі застосування, але й у віддалених місцях, можливо поза державними кордонами воюючих сторін; наслідки застосування хімічної й біологічної зброї являють собою тривалу загрозу здоров’ю людей, можливо заподіюючи хвороби, травми, розладу й дефекти серед населення впродовж тривалого періоду часу; наслідки застосування зброї можуть також привести до постійних, комплексних і непередбаченим змінам у навколишньому середовищі, включаючи тварин, рослинність і водопостачання, руйнуючи в такий спосіб продовольчі ресурси людства і приводячи до великої захворюваності; існуючі медичні охоронні системи, технології та кадри можуть виявитися безпомічними в полегшенні страждань, викликаних застосуванням хімічної й біологічної зброї.
Доцільно відзначити, що Конвенцією про охорону біологічного різноманіття [5, ст. 3] визначено, що відповідно до принципів Статуту Організації Об’єднаних Націй і норм міжнародного права, країни так само мають суверенне право розробляти свої власні ресурси відповідно до своєї політики в галузі навколишнього середовища і несуть відповідальність за забезпечення того, щоб діяльність в рамках їх юрисдикції або під контролем не завдавала шкоди навколишньому середовищу інших країн або районів за межами дії національної юрисдикції. Конвенцією також зазначено, що кожна договірна сторона відповідно до її конкретних умов і можливостей: розробляє національні стратегії, плани чи програми збереження і сталого використання біологічного різноманіття або адаптує з цією метою існуючі стратегії, плани або програми, які відображають, зокрема, викладені в цій Конвенції заходи, що відносяться до відповідної договірної сторони; розробляє і здійснює необхідні законодавчі нормативи і/або інші регулюючі положення щодо охорони видів і популяцій, які знаходяться під загрозою тощо.
Аналіз наведених конвенцій, інших міжнародних правових актів свідчить, що: єдиний всеохоплюючий та універсальний міжнародний правовий акт щодо протидії біологічному тероризму відсутній; їх положення слугують лише орієнтиром для розробки національного законодавства; зміст конвенцій не містить вказівок, яким має бути національне законодавство договірних держав, зокрема, що стосується питань правового чи адміністративного забезпечення протидії біотероризму.
Слід погодитись з В. Курилом та І. Гиренко, які зазначають, що вже наприкінці 90-х років минулого століття в Україні склалася ситуація, коли створення системи контролю щодо забезпечення біобезпеки при поводженні з генетично модифікованими організмами, визначення адекватної структури системи органів державного контролю у цій сфері та правової регламентації завдань, які вони мають розв’язувати, стало вкрай важливим для держави у зв’язку з інтеграцією у світове співтовариство [14, с. 214].
Через три роки після ратифікації Україною Конвенції про охорону біологічного різноманіття Верховною Радою України схвалена Концепція національної безпеки України [6]. Концепцією визначено, що пріоритетними національними інтересами України, зокрема, є: забезпечення екологічно та технологічно безпечних умов життєдіяльності суспільства; зміцнення генофонду Українського народу. В числі основних можливих загроз національній безпеці в найбільш важливих сферах життєдіяльності названо відсутність ефективних механізмів забезпечення боротьби з тероризмом (по тексту одне згадування); широкомасштабне застосування екологічно шкідливих та недосконалих технологій; неконтрольоване ввезення в Україну екологічно небезпечних технологій, речовин і матеріалів. Механізм реалізації Концепції з боку представників державних інституцій зазвичай визначено абстрактними термінами: здійснює, забезпечує тощо.
Концепція втратила чинність у зв’язку з прийняттям ЗУ «Про основи національної безпеки України» [7, ст. 7, 9]. Закон містить згадування щодо: загроз національним інтересам і національній безпеці; небезпеки техногенного, у тому числі ядерного та біологічного, тероризму; посилення впливу шкідливих генетичних ефектів у популяціях живих організмів, зокрема генетично змінених організмів, та біотехнологій. Зазвичай, функції та обов’язки визначені абстрактними термінами: здійснює, схвалює, забезпечує тощо. Замість таких важливих інститутів текст закону містить лише терміни «влада», «повноваження». Посилання на застосування відповідальності – відсутні. З огляду на зазначене анормальним і аморальним вбачається зміст останнього абзацу ст. 10: громадяни України в порядку виконання конституційних обов’язків здійснюють заходи, визначені законодавством України щодо забезпечення її національної безпеки.
Питання протидії тероризму обумовлено фразою «систематичне спостереження за станом і проявами міжнародного та інших видів тероризму». Перелічені ст. 10 основні функції суб’єктів забезпечення національної безпеки України так само абстрактні: вироблення, уточнення, удосконалення, створення, запобігання тощо.
21 червня 2018 року прийнято нову редакцію ЗУ «Про національну безпеку України» [8]. Згідно з законом під поняттям національна безпека України слід розуміти «захищеність державного суверенітету, територіальної цілісності, демократичного конституційного ладу та інших національних інтересів України від реальних та потенційних загроз» ( п. 9 ст. 1).
Біологічна безпека, протидія біотероризму є невід’ємною складовою національної безпеки, проте будь-які вказівки стосовно питань щодо небезпеки техногенного, у тому числі ядерного та біологічного, тероризму; впливу шкідливих генетичних ефектів у популяціях живих організмів, генетично змінених організмів, біотехнологій тощо, на жаль – відсутні. Більш того, чинне законодавство не містить чіткого і обґрунтованого визначення поняття «біотероризм». Відсутні також вказівки щодо визначення функцій, обов’язків і відповідальності представників державних органів у сфері національної безпеки. З преамбули вбачається, що законом «створюється основа для інтеграції політики та процедур органів державної влади, інших державних органів, функції яких стосуються національної безпеки».
Відповідно до принципів, обумовлених статтями 1, 8 Конституції України, головним завданням представників державних інституцій є створення організаційних умов для задоволення інтересів громадян України і держави. Інакше кажучи, визначеність правового статусу представницьких інституцій держави є невід’ємною складовою цих принципів. Закріплення на конституційному і законодавчому рівнях правового статусу, який ґрунтується на постулатах радянської правової науки, якими є влада і повноваження, по-перше, – суперечить зазначеним приписам, по-друге унеможливлює – механізм реалізації і конституційних, і законодавчих приписів.
В 2007 році Комітет Міністрів Ради Європи прийняв Рекомендацію державам-членам про належне державне управління та Кодекс належного державного управління [9]. Основна вимога – конкретизація функцій, обов’язків і відповідальності представників державних інституцій, і відповідно – процедуралізація їх діяльності. Відповідно до вимог ст. 3 Статуту Ради Європи кожний її член обов’язково повинен визнавати принципи верховенства права та здійснювати захист прав людини та її основних свобод всіма особами, які знаходяться під його юрисдикцією, а також повинен сумлінно та ефективно співробітничати в досягненні мети Ради. Зауважимо, Україна приєдналася до Статуту Ради Європи 31 жовтня 1995 року [10] і тому не має підстав ігнорувати Рекомендацію про належне державне управління.
Концепція (2002) і Закон України (2004) [11] щодо запровадження і реалізації Загальнодержавної програми адаптації законодавства України (тобто, процес приведення законів України та інших нормативно-правових актів у відповідність з acquis communautaire) до законодавства Європейського Союзу не дали очікуваних результатів. На сьогодні і досі у правничій науці серед таких науковців як В. Авер’янов, О. Андрійко та ін. домінує точка зору, що «В західних демократіях розвиток законодавства про адміністративну процедуру призвів до такого становища, коли загалом адміністративне право в цих країнах регулює здебільшого діяльність публічної адміністрації» [12, с. 195].
С. Головатий, член-кореспондент Національної академії правових наук України, ще в 2010 році акцентував увагу, що при оцінюванні вітчизняного стану дослідження проблеми верховенства права категорично стверджується про невиправданість «запозичення досвіду зарубіжних країн, які мають більш високий рівень забезпечення прав, свобод і гарантій людини», та про неприйнятність «спроб пристосування глобальних наукових категорій, зокрема «верховенство права», до потреб поточних політичних процесів» (Є. Кубко); «Особливо сумно визнавати, зазначає науковець, що істотний опір просуванню поняття «верховенство права» – у розумінні європейських стандартів – на авангардні позиції сучасного правничого життя в нашій країні ще й досі чиниться (як не парадоксально) саме в академічному середовищі» [13, с. 210, 206].
З огляду на вищевикладене вартими уваги і нині є міркування Ш.Л. Монтеск’є, французького філософа-просвітителя щодо «складання законів» (мовою оригіналу): «Подобно тому, как бесполезные законы ослабляют действие необходимых законов, законы, при исполнения которых можно уклониться, ослабляют действие законодательства. Закон должен оказывать свое действие, и не следует допускать изменения его под каким-либо условием» [15, с. 502].
Висновки. Доведено, що: узагальнюючий міжнародний правовий акт щодо протидії біотероризму як такий не існує. Аналіз чинного законодавства також свідчить, що єдиний законодавчий акт, який би унормував питання протидії біотероризму, так само не існує. Концепція національної безпеки України, Закони України «Про основи національної безпеки України», «Про боротьбу з тероризмом», «Про національну безпеку України» не дають відповіді як здійснювати боротьбу з біотероризмом. Обґрунтування механізму адміністративно-правового забезпечення протидії біотероризму відсутнє.
Враховуючи зазначене і надзвичайну важливість боротьби з даним явищем, вважаємо за доцільне запропонувати прийняття закону, який би чітко визначив конкретні державні органи, їх цілі, завдання, функції, процедурні питання діяльності цих органів.
Література
References
