Гиренко І. В., Макаренко Ю. С. Щодо деяких питань еволюції державного контролю у сфері земельних ресурсів України // Міжнародний науковий журнал "Інтернаука". Серія: "Юридичні науки". - 2017. - №4.
Юридичні науки
УДК 342.9
Гиренко Інна Володимирівна
доктор юридичних наук, доцент,
професор кафедри міжнародного права
та порівняльного правознавства
Національний університет біоресурсів і
природокористування України
Гиренко Инна Владимировна
доктор юридических наук, доцент,
профессор кафедры международного права
и сравнительного правоведения
Национальный университет биоресурсов
и природопользования Украины
Gyrenko Inna
Doctor of Science of Law, Associate Professor,
Professor of the Department of International Law and Comparative Law
National University of Life and Environmental Sciences of Ukraine
Макаренко Юлія Сергіївна
аспірант
Національного університету біоресурсів
і природокористування України
Макаренко Юлия Cергеевна
аспирант
Национального университета биоресурсов
и природопользования Украины
Makarenko Yuliya
PhD student of the
National University of Life and Environmental
Sciences of Ukraine
ЩОДО ДЕЯКИХ ПИТАНЬ ЕВОЛЮЦІЇ ДЕРЖАВНОГО КОНТРОЛЮ У СФЕРІ ЗЕМЕЛЬНИХ РЕСУРСІВ УКРАЇНИ
ОТНОСИТЕЛЬНО НЕКОТОРЫХ ВОПРОСОВ ЭВОЛЮЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В СФЕРЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ РЕСУРСОВ УКРАИНЫ
REGARDING SOME ISSUES OF EVOLUTION OF STATE CONTROL IN THE SPHERE OF LAND RESOURCES OF UKRAINE
Анотація: Стаття присвячена окремим питанням виникнення та розвитку державного контролю у сфері земельних ресурсів. Проаналізовано сучасний стан та враховано історичний досвід регулювання відносин, об’єктом яких є земельні ресурси. Визначено основні прогалини державного контролю та зазначено важливість врахування історичного досвіду для ефективного та раціонального використання земельних ресурсів. Визначено наявність певних прогалин та колізій у правовому регулюванні, наприклад, положення чинного законодавства часто носять лише декларативний характер та не мають відповідного механізму реалізації, що значно ускладнює здійснення державного контролю у сфері земельних ресурсів; відсутність чіткої регламентації повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування, що на практиці означає наявність ситуацій, коли у жодного органа публічної влади відсутня компетенція щодо відносин, які потребують врегулювання.
Ключові слова: державний контроль, земельні ресурси, генезис, земля, органи влади.
Аннотация: Статья посвящена отдельным вопросам генезиса государственного контроля в сфере земельных ресурсов. Проанализировано современное состояние и учтены исторический опыт регулирования отношений, объектом которых являются земельные ресурсы. Определены основные пробелы государственного контроля и указано важность учета исторического опыта для эффективного и рационального использования земельных ресурсов. Определено наличие определенных пробелов и коллизий в правовом регулировании, например, положения действующего законодательства часто носят лишь декларативный характер и не имеют соответствующего механизма реализации, что значительно усложняет осуществление государственного контроля в сфере земельных ресурсов; отсутствие четкой регламентации полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, на практике означает наличие ситуаций, когда у одного органа публичной власти отсутствует компетенция по отношениям, которые требуют урегулирования.
Ключевые слова: государственный контроль, земельные ресурсы, генезис, земля, органы власти.
Summary: The article is devoted to separate questions of the genesis of state control in the field of land resources. The present state is analyzed and historical experience of regulation of relations, the object of which are land resources, are taken into account. The main gaps in the state control are determined and the importance of taking into account historical experience for efficient and rational use of land resources is indicated. It has been determined that there are certain conflicts in legal regulation, for example, the provisions of the current legislation are often only declarative and do not have a proper mechanism for implementation, which greatly complicates the implementation of state control in the field of land resources; the lack of clear regulation of the powers of state authorities and local self-government, which in practice means situations in which no public authority has competence in relation to the relations that need to be settled.
Key words: state control, land resources, genesis, land, authorities.
Постановка проблеми. Відповідно до статті 14 Конституції земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави [1]. Це свідчить, що відносини в сфері земельних ресурсів потребують чіткої законодавчої регламентації, ефективної системи органів управління та дієвих засобів впливу на суб’єктів таких відносин задля ефективно та раціонального використання основного природного ресурсу нашої держави – землі. Тобто існує необхідність здійснення державного контролю у сфері земельних ресурсів, адже самостійно учасники цих відносин не можуть їх врегулювати.
З метою ефективного державного контролю, необхідно, перш ніж приймати певні нормативно-правові акти, які є засоби впливу на суб’єктів та об’єктів у сфері земельних ресурсів, проаналізувати історичний досвід минулих поколінь. Адже історичний метод дає можливість дослідити етапи розвитку певних відносин, ефективність норм на етапі їх прийняття та проаналізувати помилки минулого задля результативного регулювання відносин сьогодення.
Аналіз останніх досліджень. Дослідженням проблематики державного контролю у сфері земельних ресурсів займалися В.Б. Авер’янов, В.І. Андрейцев, Г.І. Балюк, А.П. Гетьман Т.М. Дроздюк, П.Ф. Кулинич, В.І. Курило, С.С. Овчарук, О.П. Світличний, І.І. Сидоренко, О.О. Роженюк, В.Ю. Уркевич, М.В. Шульга, Ю.С. Шемшученко, Ю.В. Чиж та інші науковці.
На думку Курила В.І. контроль є органічною частиною управління, однією з основних його функцій. Звідси витікає, що складовою частиною завдань і владних повноважень органів та осіб, покликаних управляти, є організація та застосування контролю, підвищення ефективності його функціонування в інтересах поліпшення роботи підконтрольного об’єкта. [2, с. 111]. Проблема державного контролю за використанням та охороною земель, зокрема сільськогосподарського призначення, у нашій державі стоїть надзвичайно гостро. Тривале споживацьке ставлення до землі породило низку проблем, які потребують негайного вирішення [2, с. 118].
Результати досліджень стану земельних ресурсів в Україні показали, що якісний стан останніх має сталу тенденцію до їх погіршення. Негативні зміни, що останнім часом відбулися у навколишньому природному середовищі, спонукають суспільство віддавати перевагу заходами, спрямованим на охорону й відтворення земельних ресурсів [3, с. 87].
Роженюк О.О. державний контроль визначає, як сукупність здійснюваних органами державної влади організаційно-правових заходів, спрямованих на спонукання суб’єктів земельних відносин до виконання правил і дотримання норм земельного законодавства, що має на меті забезпечення раціонального і ефективного використання та охорони земель [4, с. 86].
За своєю суттю, державний контроль це вид діяльності держави, що полягає у здійсненні нею відповідними засобами та способами специфічного контрольно-владного впливу держави на стан суспільних відносин [5, с. 1011].
Тобто, держава, в особі органів державної влади, повинна здійснювати регулятивний, контрольний вплив на відносини у сфері земельних ресурсів задля ефективного та раціонального їх використання. І такий контроль, в першу чергу, здійснюється шляхом прийняття відповідних правових актів.
Оскільки держава в особі органів публічного управління вирішує основні питання землекористування, розпоряджається землею як об’єктом права власності українського народу, здійснює контроль і охорону землі, виникають земельні відносини на основі адміністративних актів. Публічне регулювання земельних відносин є частиною публічного регулювання загалом, тому можна визначити, що земельні відносини значною мірою регулюються за допомогою адміністративно правових засобів та є об’єктом адміністративно-правового регулювання [6, с. 30].
Мета даної статті полягає у дослідженні історичних передумов становлення інституту державного контролю у сфері земельних ресурсів, пошук основних проблем та шляхів їх подолання для ефективного і раціонального використання земельних ресурсів.
Виклад основного матеріалу дослідження. Контроль у сфері земельних ресурсів розпочався, мабуть що з появою людини, але не здійснювався державою, так як цього інституту ще не існувало, а здійснювався певними первіснообщинними об’єднаннями людей і навіть в ті часи відносини контролювалися шляхом прийняття певних владних актів. На той час це були неписані рішення вождів, зборів, віче тощо.
Літописи свідчать, що вперше на землю сучасної України людина ступила близько 1,5 млн. років до н. е., тобто в епоху раннього палеоліту. Це період, коли земля була швидше простором для розселення людей, аніж засобом виробництва.
Припускається, що управління земельними ресурсами здійснював вожак гурту, який міг визначити місце розташування житла, зону впливу гурту на земельну територію.
Пізніше управління земельними ресурсами здійснювалося окремо кожним господарем, земля не оподатковувалася, не вели кількісний та якісний облік землі.
У добу бронзи та заліза (2 тис. років до н. е.) тривав інтенсивний розвиток культури землеробства. Земля як головний засіб виробництва в сільському господарстві стає предметом боротьби між племенами. Відсутність державної системи управління земельними ресурсами породжує стихійність у землекористуванні.
Виникнення класового суспільства та приватної власності змінило земельні відносини. Земельна політика спрямовувалася на задоволення інтересів панівного класу та зміцнення прав власності на землю [7, с. 50].
Лише на початку епохи розселення на будь-якій території кожен землероб мав можливість займати такий простір землі, який він міг обробляти власними силами. Як тільки збільшується населення, цей земельний простір зникає, з’являється необхідність відокремлення однієї земельної ділянки від іншої. Це розмежування проводиться спочатку за згодою і силами тих власників земельних ділянок, які в цьому зацікавлені, але держава в особі влади швидко бере під свій захист встановлення меж і призначає відповідальність за їх порушення.
Державна влада завжди зацікавлена в тому, щоб землеволодіння розмежовувались у певному порядку, щоб на кожне землеволодіння була інформація про розмір, склад угідь і їхню якість. Тому вона бере під свій захист уже встановлені межі між окремими земельними ділянками і, коли виникає необхідність, їхнє відновлення, організацію економічно, соціально і екологічно ефективного використання земель. Цей процес називається землеустроєм, який на певних історичних етапах відіграє значну роль у розмежуванні, закріпленні та організації ефективного використання земельної власності. Разом з цими процесами формується і система державного управління земельними ресурсами [8, с. 54].
Правові відносини на території нашої держави розвивалися на основі культурної спадщини давньоруських племен. Частина норм давньоруського права регулювала феодальний лад і стала основою першої писемної пам'ятки звичаєвого права давньої Русі – "Руської Правди". Пізніше окремі норми стали звичаями [9, с. 40].
Починаючи з середини ХІІ ст., Руська держава вступає в період розвиненого феодалізму, який характеризується відцентрованими тенденціями, викликаними зростанням продуктивних сил у сільському господарстві та ремісництві, пануванням феодальної власності на землю та інші засоби виробництва, великим вотчинним землеволодінням.
На початку другої половини ХІІ ст. внаслідок розвитку об’єктивних процесів – феодальних відносин і зміцнення місцевих феодальних центрів при слабких загальнодержавних економічних зв’язках – відбувається поліцентралізація Київської Русі (політичне розмежування окремих князівств і земель). На політичній карті великої держави з’являється понад півтора десятки суверенних князівств, у тому числі шість – на території сучасної України: Волинське, Галицьке, Переяславське, Чернігівське та Турово-Пінське. Однак політична роздрібленість не зупинила економічного, соціально і культурного розвитку окремих князівств. Навпаки, вони знайшли нові форми для свого подальшого розвитку. Це стосується і процесів еволюції інститутів державного управління та місцевого самоврядування.
У ХІІІ ст. влада великого київського князя стає повністю номінальною. Розквіт доби завершується, вона перетворюється на «державу державок», яку одні дослідники вважають чи то федерацією, чи то конфедерацією, а інші – просто відносинами васальної залежності, де на вершині піраміди перебував «князь-отець» – лише формальний володар Київської Русі. Величезні простори держави створюють умови для зростання впливу місцевих органів управління.
У ХІV ст. історичні події розвивались у несприятливому напрямі: Галичина потрапила до складу Польської держави, а Волинь і Наддніпрянщина перейшли під владу Великого князівства Литовського. Литовське панування внесло ґрунтовні зміни до устрою українських земель. Уся влада в ньому сконцентрована в руках великого князя, який користувався майже необмеженою владою (законодавчою, виконавчою, військовою і судовою). Він також був верховним власником землі на умовах помісного землеволодіння. Його власні маєтки не були чітко розділені з державними.
На початку ХVІІІ ст. в Україні виникла складна ситуація. Державність стала автономною: владу гетьмана і старшини було зведено до вирішення питань місцевого значення; на територію Слобожанщини поширився російський губерніальний поділ [8, с. 56-57].
Впроваджені урядом Росії реформаторські дії вимагали встановлення на території всієї імперії загальноросійського законодавства. У першу чергу, слід було вирішувати питання: бути чи не бути земельній власності. Тобто було необхідне право володіння землею, яке обмежувало повноваження власника землі, змінити на право власності на землю для того, щоб стати повноправним її господарем. У ХV ст. у Псковській Судній і Новгородській Судній грамотах було прийнято «постановлення» щодо дотримання порядку юридичного володіння землею. Останній наполягав на таких формах: давність володіння, довічне володіння, захист володіння від інших осіб. Отже, потрібно було поєднати речові відносини, що склалися у минулому, з тими, які виникли на той час. Це було зроблено у 1785 р.. До Соборного положення 1649 р. було внесено правову норму, в якій визначався зміст поняття «право власності на землю» [8, с. 58].
Складаючи проект "Сбор Малоросійських прав" 1807 року, кодифікатори в окремому розділі висвітлили питання земельних відносин, які регулювалися нормами звичаєвого права. Розділ мав назву "Про поземельне й оброчне право". Цей кодифікований акт мав велике значення для становлення вітчизняного земельного законодавства [9, с. 40].
1875 року в Російській імперії, до складу якої входили землі України, створено статистичну службу, якою описано 3,5 млн селянських дворів і 38 млн десятин землі. З часом була сформована сильна наукова база на основі напрацювань Н. Каришова, А. Чуп - рова, Ю. Янсона, А. Фортунатова та інших дослідників [10, с. 150].
Переломним моментом реформування земельних відносин, а відповідно – і управління земельними ресурсами у новому руслі, слід вважати 4 березня 1906р., коли було видано Указ про організацію землеустрою і створення Комітету по землевпорядних справах, а також губернських і повітових землевпорядних комісій. Цим Указом, а також низкою наступних урядових розпоряджень було встановлено систему землевпорядних робіт згідно з реформою, які втілювали, в життя протягом 1907–1912 рр.
У цей період за короткий проміжок часу землевпорядними роботами було охоплено землекористування широких верств сільського населення на всій території України. В багатьох губерніях майже неможливо було знайти село, де б не проводили землевпорядкування, шляхом якого впроваджувалась земельна політика держави.
Жовтневий переворот 1917 р. став початком нового реформування земельних відносин в Радянській Україні. Одним із перших декретів радянської влади, за пропозицією В. Леніна, був Декрет про землю. Скасування цим декретом приватної і встановлення загальнонародної власності на землю стало повсюди основою революційного перетворення земельних відносин.
Розвиток сільського господарства у період 1921–1925 рр. вимагав забезпечення сталості одноосібного селянського господарства. З цією метою 27 травня 1922 р. було прийнято закон «Про трудове землекористування», а 29 листопада того самого року ВУЦВК затверджує Земельний кодекс УРСР. Прийнятий Земельний кодекс закріплював основу соціалістичного господарства – виключне право державної власності на землю, забороняв будь-які незаконні угоди з вилученням землі [8, с. 60].
ХV з’їзд ВКП(б) визнав необхідним встановити основні начала землеустрою і землекористування в загальносоюзному масштабі. Відповідно до цього рішення, в СРСР 15 грудня 1928 р. прийнято Закон «Загальні начала землекористування і землеустрою». У ньому наголошувалось, що націоналізація землі, яка є основою всього радянського устрою, забезпечує соціалістичну перебудову сільського господарства. Водночас у ньому було встановлено, що право виключної державної власності на землю визнано за Союзом РСР. Як розвиток і доповнення «Основ земельного законодавства Союзу РСР і союзних республік» в Україні у 1970 р. був прийнятий Земельний кодекс. Проте він не вніс, та й не міг при існуючому політичному режимі внести що-небудь нове і важливе для земельних відносин в нашій країні, хоча життя настійно вимагало врахування національно-територіальних особливостей у справі організації розподілу планування, внутрішньогосподарського використання, охорони і поліпшення земель [8, с. 61].
Земельний кодекс 1970 року окремою главою завдання державного контролю та органи, які здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель. Відповідно до статті 48 Кодексу державний контроль за використанням та охороною всіх земель здійснюється Радами народних депутатів, їх виконавчими і розпорядчими органами, а також спеціально уповноваженими на те державними органами в порядку, встановлюваному законодавством Союзу РСР.
Відповідно до законодавства Союзу РСР спеціально уповноваженим органом по здійсненню державного контролю за використанням та охороною земель є землевпорядна служба системи Міністерства сільського господарства СРСР [11].
У 80-х роках продовольча програма країни висувала низку нових завдань, вирішення яких вимагало подальшого вдосконалення організації території і практики регулювання земельних відносин. Найважливішим завданням було вдосконалення управління земельними ресурсами. Нові тенденції в організації управління виробництвом, зростання цінності землі, необхідність більш ощадливого розподілу між галузями народного господарства вимагали подальшого вдосконалення структури, змісту, форм і методів організації використання землі. Зокрема, необхідно було поліпшити організацію і зміст інформаційного забезпечення управління земельними ресурсами на основі застосування сучасних методів одержання, обробки, збереження і видачі оперативної інформації про землю [12, с. 53]. На вдосконалення планування використання земель як найважливішої частини управління земельними ресурсами була спрямована розробка Генеральної схеми використання земельних ресурсів України, схем землевпорядкування областей і адміністративних районів.
Демократичні процеси в нашому суспільстві, перехід до ринкових відносин не свідчать про відхід держави від впливу на процеси, що відбуваються. Змінюється лише роль держави в цих процесах, а одним із важливих елементів державного регулювання залишається контроль як важлива функція управлінської діяльності в умовах ринкових відносин. Вплив держави полягає не лише в законодавчому оформленні, а й у контролі держави за цими процесами з метою впливу на їх розвиток.
Ще в середині XIX ст. російський історик К. Кавелін, аналізуючи причини відсталості Росії, відзначав вади системи управління, відсутність суворого правосуддя, комплекс обмежувальних прав, що суттєво сповільнювало розвиток країни.
Держава наділена провідними управлінськими повноваженнями та можливостями для впливу на процеси, що відбуваються. Державний контроль є необхідною умовою дотримання дисципліни, законності, порядку, організованості, охорони прав і свобод громадян. Зміни, які відбуваються стосовно форм і методів контролю в умовах ринкових відносин, викликані зміщенням центру уваги в нормативній регуляції поведінки з норм, що ґрунтуються на забороні, на норми, які забезпечують взаємність прав, обов'язків і відповідальності, юридичної рівності й свободи між державою та господарськими суб'єктами.
Контроль з боку держави та її органів має здійснюватися чітко в межах законів, за помилки та неякісну роботу органи контролю несуть відповідальність відповідно до правових норм. Тому необхідно, щоб існував механізм, який захищав би від необ'єктивного контролю, а його ефективність визначатиметься не кількістю проведених перевірок і притягнутих до відповідальності осіб [9, с. 41].
Васильєв В.С. зазначив, що за час проведення земельної реформи в Україні, вона у своєму розвитку пройшла декілька етапів, які між собою органічно взаємопов’язані та виділив етапи земельної реформи.
I етап (1991 – 1993 рр.) – роздержавлення землі і безоплатна передача її у власність колективних господарств, а також земельних ділянок – громадянам України у приватну власність для ведення особистого підсобного господарства [13, с. 152].
Щодо контролю, то слід зазначити, що у зв’язку з проголошенням незалежності України, 13 березня 1992 року Верховною Радою була прийнята нова редакція земельного кодексу України, який діяв до 1 січня 2001 року, де питання контролю за використанням і охороною земель регламентувалися 5 розділом «Контроль за використанням і охороною земель та їх моніторинг». Стаття 93 Земельного кодексу України від 13 березня 1992 року передбачала завдання державного контролю за використанням і охороною земель, які полягали у забезпеченні додержання всіма державними та громадськими органами, а також підприємствами, установами, організаціями і громадянами вимог земельного законодавства з метою ефективного використання та охорони земель. Державний контроль за використанням і охороною земель здійснювали Ради народних депутатів усіх рівнів, Державний комітет України по земельних ресурсах, Міністерство охорони навколишнього природного середовища України та інші спеціально уповноважені на те державні органи. Однак сам порядок здійснення державного контролю за використанням і охороною земель за період дії Земельного кодексу не був прийнятий.
Період з 1994 – 1999 рр. – обумовлений Указами Президента України з активізації земельної реформи і паювання земель, що було здійснено до 01 лютого 1998 року. Регламентація питань організації та здійснення державного контролю в галузі використання та охорони земель була відображена в затвердженому Указом Президента України від 10 лютого 1995 року Положенні «Про Міністерство охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України». Відповідно до покладених на нього завдань, Мінекобезпеки України зобов’язане було здійснювати державний контроль за використанням та охороною земель. За Положенням при Міністерстві створювався спеціальний підрозділ, головною метою якого було здійснення державного екологічного контролю. Цю функцію було покладено на Державну екологічну інспекцію Мінекобезпеки України.
Починаючи з 2000 року, в Україні розпочалася земельна реформа, що передбачала в тому числі питання державного контролю за використанням та охороною земель, які полягали в: 1) підвищенні ефективності державного управління земельними ресурсами; 2) поліпшенні організації контролю за використанням та охороною земель; 3) удосконаленні нормативно-правової та методичної бази розвитку земельних відносин. Було прийнято новий Земельний кодекс України від 25 жовтня 2001 року, в якому вперше визначено види контролю за використанням та охороною земель, а саме: державний, самоврядний та громадський; закріплено коло суб’єктів, що здійснюють контроль за використанням та охороною земель; визначено повноваження органів виконавчої влади у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель [4, с. 85-86].
Верховна Рада України 19 червня 2003 року прийняла Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», що містить спеціальні норми врегулювання державного контролю у сфері земельних ресурсів. Закон закріплює основні завдання та принципи здійснення державного контролю та визначає об’єкт державного контролю, яким є всі землі в межах території України [14].
Висновки. Отже історичний аналіз державного контролю у сфері земельних ресурсів дає змогу приймати ефективні акти превентивного характеру. Оскільки зміни, які відбуваються в суспільстві, у регулюванні земельних ресурсів є закономірними. Вони обумовлені певними соціальними, економічними, політичними, юридичними факторами, реакцією на вплив зовнішніх «подразників». І саме системний аналіз цих процесів дає змогу здійснювати ефективний та раціональний контроль у сфері земельних ресурсів.
З прийняттям 25 жовтня 2001 р. Земельного кодексу України та 19 червня 2003 року Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» в Україні розпочався новий етап розвитку державного контролю у сфері земельних ресурсів. Він характеризується наявністю величезної кількості нормативно-правових актів, які часто суперечать один одному, та низки підзаконних, локальних актів. І тим не менш – наявністю прогалин та колізій у правовому регулюванні. Положення чинного законодавства часто носять декларативний, бланкетний характер та не мають відповідного механізму реалізації, що значно ускладнює здійснення державного контролю у сфері земельних ресурсів.
Також відсутня чітка регламентація повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування, тому на практиці складаються ситуації, коли виникли відносини, що потребують врегулювання, а компетенції у жодного органа публічної влади на це немає.
Література
References
