Мамонова В. В., Кожуріна В. М. Розподіл повноважень у процесі земельної децентралізації: результати соціологічного дослідження // Електронне наукове видання "Публічне адміністрування та національна безпека". — 2019. — №2. https://doi.org/10.25313/2617-572X-2019-2-5099
Регіональне управління та місцеве самоврядування
УДК 352: 332.2.021
Мамонова Валентина Василівна
доктор наук з державного управління, професор,
професор кафедри регіонального розвитку та місцевого самоврядування
Харківський регіональний інститут державного управління
Національної академії державного управління при Президентові України
Мамонова Валентина Васильевна
доктор наук государственного управления, профессор,
профессор кафедры регионального развития и местного самоуправления
Харьковский региональный институт государственного управления
Национальной академии государственного управления
при Президенте Украины
Mamonova Valentyna
Doctor of Public Administration, Professor,
Professor of Regional Development and Local Government Department
Kharkiv Regional Institute of Public Administration of
National Academy for Public Administration under the President of Ukraine
Кожуріна Віра Миколаївна
аспірант кафедри регіонального розвитку та місцевого самоврядування
Харківського регіонального інституту державного управління
Національної академії державного управління при Президентові України
Кожурина Вера Николаевна
аспирант кафедры регионального развития и местного самоуправления
Харьковского регионального института государственного управления
Национальной академии государственного управления
при Президенте Украины
Kojurina Vira
Рostgraduate Student of
Regional Development and Local Government Department of
Kharkiv Regional Institute of Public Administration of
National Academy for Public Administration under the President of Ukraine
РОЗПОДІЛ ПОВНОВАЖЕНЬ У ПРОЦЕСІ ЗЕМЕЛЬНОЇ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ: РЕЗУЛЬТАТИ СОЦІОЛОГІЧНОГО ДОСЛІДЖЕННЯ
РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ В ПРОЦЕССЕ ЗЕМЕЛЬНОЙ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ: РЕЗУЛЬТАТЫ СОЦИОЛОГИЧЕСКОГО ИССЛЕДОВАНИЯ
DISTRIBUTION OF POWERS IN THE PROCESS OF LAND DECENTRALIZATION: RESULTS OF SOCIOLOGICAL SURVEY
Анотація. Узагальнено результати соціологічного дослідження, метою якого було визначення можливості оптимізації передачі повноважень у сфері земельних відносин та вдосконалення якісних показників управління землями об’єднаних територіальних громад. Респондентами стали представники місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, громадських організацій із восьми областей України (Харківська, Запорізька, Луганська, Київська, Сумська, Черкаська Донецька, Полтавська). Вивчено сприйняття громадянами реформи земельної децентралізації, проведено оцінку корупційних ризиків при передачі повноважень з управління земельними ресурсами від органів виконавчої влади до органів місцевого самоврядування об’єднаних територіальних громад. Здійснено аналіз якості нормативного забезпечення, що регулює процес передачі повноважень у сфері управління земельними ресурсами.
Встановлено, що переважна більшість опитаних має позитивне відношення до земельної децентралізації. Позитивними аргументами на користь передачі повноважень від органів державного управління до органів місцевого самоврядування названо колегіальне прийняття рішень та зацікавленість громади в інвестиціях. Більш половини опитаних вважають, що є нагальна потреба у прийнятті комплексного закону та внесення системних змін у чинне законодавство з управління земельними ресурсами.
Запропоновано ряд заходів для органів місцевого самоврядування, спрямованих на оптимізацію земельної децентралізації. Відзначено, що перелік запропонованих заходів не є вичерпним, і має бути адаптований для кожної з громад, адже носить загальний характер: є громади, в яких інвентаризація земель вже проведена та встановлені межі населених пунктів, але немає ініціативи органів місцевого самоврядування, або відсутня землевпорядна документація. Підкреслено, що кінцевою метою передачі повноважень і ресурсів є формування успішної громади, застосування стратегічного мислення при управлінні земельними ресурсами як матеріальною основою об’єднаних територіальних громад.
Ключові слова: соціологічне дослідження, земельні ресурси, земельна децентралізація, нормативно-правове забезпечення, розподіл повноважень.
Аннотация. Обобщены результаты социологического исследования, целью которого было определение возможности оптимизации передачи полномочий в сфере земельных отношений и совершенствование качественных показателей управления землями объединенных территориальных громад. Респондентами стали представители местных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, общественных организаций из восьми областей Украины (Харьковская, Запорожская, Луганская, Киевская, Сумская, Черкасская Донецкая, Полтавская). Изучено отношение граждан к реформе земельной децентрализации, проведена оценка коррупционных рисков при передаче полномочий по управлению земельными ресурсами от органов исполнительной власти к органам местного самоуправления объединенных территориальных громад. Осуществлен анализ качества нормативного обеспечения, регулирующего процесс передачи полномочий в сфере управления земельными ресурсами.
Установлено, что подавляющее большинство опрошенных имеет положительное отношение к земельной децентрализации. Положительными аргументами в пользу передачи полномочий от органов государственного управления в органы местного самоуправления названы: коллегиальное принятие решений и заинтересованность громады в инвестициях. Более половины опрошенных считают, что есть необходимость в принятии комплексного закона и внесения системных изменений в действующее законодательство по управлению земельными ресурсами.
Предложен ряд мер для органов местного самоуправления, направленных на оптимизацию земельного децентрализации. Отмечено, что перечень предлагаемых мер не является исчерпывающим, и должен быть адаптирован для каждой из громад, ведь носит общий характер: есть громады, в которых инвентаризация земель уже проведена и установлены границы населенных пунктов, но нет инициативы органов местного самоуправления, или отсутствует землеустроительная документация . Внимание сак центровано на том, что конечной целью передачи полномочий и ресурсов является формирование успешной громады, применение стратегического мышления при управлении земельными ресурсами как материальной основой объединенных территориальных громад.
Ключевые слова: социологическое исследование, земельные ресурсы, земельная децентрализация, нормативно-правовое обеспечение, распределение полномочий.
Summary The results of sociological research were generalized, the purpose of which was to determine the possibility of optimizing the transfer of powers in the field of land relations and improving the quality indicators of land management of the combined territorial communities. Respondents were representatives of local bodies of executive power, local self-government bodies, public organizations from eight oblasts of Ukraine (Kharkiv, Zaporozhye, Luhansk, Kiev, Sumy, Cherkasy, Donetsk, and Poltava). The students' perception of land degradation reform has been studied, an assessment of corruption risks has been made in transferring the powers of land resources management from the executive authorities to the local self-government bodies of the united territorial communities. The analysis of the quality of normative support, which regulates the process of transfer of powers in the field of land resources management, is carried out.
It is established that the overwhelming majority of respondents have a positive attitude towards land decentralization. Positive arguments in favor of transferring powers from public administration to local self-government are collegial decision-making and community interest in investments. More than half of respondents believe that there is an urgent need to adopt a comprehensive law and introduce systemic changes in the current legislation on land resources management.
A number of measures have been proposed for local self-government bodies aimed at optimizing land decentralization. It is noted that the list of proposed measures is not exhaustive and should be adapted for each of the communities as it is of a general nature: there are communities in which land inventory has already been carried out and boundaries of settlements have been established, but there is no initiative of local self-government or there is no land management documentation. . It was emphasized that the ultimate goal of the transfer of powers and resources is the formation of a successful community, the application of strategic thinking in the management of land resources as the material basis of the united territorial communities.
Key words: sociological research, land resources, land decentralization, normative-legal support, distribution of powers.
Постановка проблеми. Незважаючи на те, що повноваження органів місцевого самоврядування у сфері земельних відносин не врегульовано разом з іншими у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», а серед норм Закону України «Про місцеві державні адміністрації», які встановлюють повноваження адміністрацій відсутня стаття про земельні відносини, ця сфера є чітко врегульованою Земельним кодексом України.
Але сучасні реалії ставлять нові виклики у сфері розподілу повноважень, тому існує нагальна потреба у створенні нової моделі взаємодії між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування після перерозподілу повноважень.
В свою чергу, побудова ефективної системи управління земельними ресурсами з метою покращення показників якості управлінських рішень потребує постійного аналізу її сучасного стану. Перерозподіл повноважень між владними суб’єктами – ключове питання сьогодення, адже змінюється просторовий компонент, розширюється коло суб’єктів, що надають адміністративні послуги, трансформується інформаційний простір.
Аналіз останніх досліджень і публікацій. Питанням управління землями населених пунктів приділяли увагу М.М. Габрель, Ш.І. Ібатулліна, М.Д. Лесечко, Г.К. Лоїк, О.С. Петраківська, А.М. Третяк та ін. Обґрунтування необхідності розширення повноважень місцевих рад у сфері земельних відносин знаходить своє відображення у працях В. І. Андрейцева, В. П. Балезіна, Ю. О. Вовка, Б. В. Єрофеєва, І. І. Каракаша, М. В. Краснової, П. Ф. Кулинича, А. М. Мірошниченка, В. В. Носіка, Ю. С. Шемшученка, М.В. Шульги.
Формулювання цілей статті. Метою статті є науковий аналіз результатів соціологічного дослідження для уточнення розподілу повноважень у сфері управління земельними ресурсами та оптимізації процесу земельної децентралізації.
Виклад основного матеріалу. Проведення реформування в країні може бути успішним лише за умови якісного нормативного, організаційного забезпечення та підтримки населенням задекларованих змін. Для того, щоб вивчити, наскільки вдалими є заходи, спрямовані на проведення земельної децентралізації, визначення можливостей оптимізації передачі повноважень та вдосконалення якісних показників управління у цій сфері, впродовж вересня-жовтня 2018 р. було проведено експертне опитування. В ході дослідження було опитано 283 експерти, які представляли органи виконавчої влади, місцевого самоврядування, громадські організації з восьми областей України (Харківська, Запорізька, Луганська, Київська, Сумська, Черкаська Донецька, Полтавська).
На початковому етапі дослідження висунуто робочу гіпотезу про те, що унормування потребує процес перерозподілу повноважень у сфері управління земельними ресурсами. Наслідком законодавчого закріплення мають стати: відсутність дублювання повноважень владних суб’єктів, формування нової моделі взаємодії між органами влади й місцевого самоврядування, зниження корупційних ризиків у сфері управління земельними відносинами.
Першим із ряду завдань було оцінка доцільності проведення земельної децентралізації, респондентам було запропоновано пояснити свою думку. 86% опитаних висловили позитивне відношення до земельної децентралізації, 9% зазначили про негативне ставлення, а 5% взагалі не відповіли на задане питання. При цьому, варто звернути увагу, що пояснили свою думку в більшості опитувані, що висловили позитивне ставлення. Серед найбільш розповсюджених варіантів обґрунтування своєї позиції експерти зазначали: збільшення надходжень до бюджету громади, вищу ефективність місцевих органів влади порівняно з центральними, раціональне використання земель, розширення можливостей для стратегічного планування розвитку громади, зменшення рівня корупції. Отже, загалом, можна відзначити, що респонденти вважають доцільним проведення земельної децентралізації в Україні.
Варто навести для порівняння результати опитування «Ставлення громадян до реформ в Україні», що було проведено центром Разумкова навесні 2019 р., результати якого свідчать, що до земельної реформи негативно ставляться 48,5% опитаних, 15,9% – позитивно; 14,1 % респондентів байдуже відносяться до реформи ; 21,5 % зазначили, що їм важко відповісти на поставлене питання [5].
Отже, таке динамічне явище, як реформа земельної децентралізації має як позитивні, так і негативні аспекти. Найбільш вагомим з позитивних моментів опитані вважають збільшення доходів місцевих бюджетів за рахунок земельних податків (68 %), що дублює відповіді на перше питання. Друге місце серед плюсів децентралізації земельних відносин – розширення можливостей для стратегічного розвитку планування територій і оперативність прийняття управлінських рішень (43 %). Наступною серед переваг було визначено підвищення рівня інвестиційної привабливості сектору сільського господарства в регіоні (34 %). З урахуванням останніх змін до законодавства, відповідно до яких організація розподілу земель, що залишилися у колективній власності колективного сільськогосподарського підприємства, сільськогосподарського кооперативу, сільськогосподарського акціонерного товариства, здійснюється сільською, селищною, міською радою, на території якої такі землі розташовані [3], саме цей пункт набуває особливої актуальності.
Руйнація монополії на розпорядження земельними ресурсами поза межами населених пунктів також є важливим здобутком земельної децентралізації, саме так вважають опитувані (27%), адже повноваження тепер не зосереджені лише в територіальних органах державної служби України з питань геодезії картографії та кадастру (далі – Держгеокадастр). Окрім того, наближення надання адміністративних послуг у земельній сфері до громадян також потребує доопрацювання, але є беззаперечною перевагою процесів передачі повноважень, вважають респонденти (24%). Можливість уникнути дублювання повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування (21 %), що буде здійснено лише за умови системного підходу нормотворця, дасть змогу кожному суб’єкту влади діяти чітко в межах компетенції. А от розширення можливостей для землевпорядної документації серед переваг посіло останнє місце, за думкою опитуваних (9%). Результати наведено на рис. 1.
Окрім того, респондентам було запропоновано визначити найсуттєвіші недоліки земельної децентралізації. 55 % опитаних відзначили, що наявність корупційних ризиків – найбільш суттєва проблема в цій сфері. Основними чинниками, що створюють можливість корупційного порушення є нечіткість, або взагалі відсутність нормативної бази (прогалина, колізія, конкуренція норм права), дублювання повноважень, відсутність чіткого механізму контролю, дерегулювання діяльності владних органів в перехідний період передачі повноважень.
Рис. 1. Розподіл відповідей на запитання «Які з переваг земельної децентралізації Ви вважаєте найбільш вагомими?» (% від всіх опитуваних)
Звідси випливає і наступний показник – 52 % респондентів зазначили, що проблемою є неповнота нормативного забезпечення. Саме такий стан речей підкреслює необхідність комплексного підходу до проведення змін у державі. Окрім того, земельна, адміністративна реформа та реформа системи державного управління невіддільні від децентралізації земельних відносин та потребують негайного завершення. Довготривалість процесу земельної децентралізації (42 %), невизначеність меж деяких адміністративно-територіальних одиниць (36 %), незавершений процес адміністративної реформи, в контексті якого не визначено територію, на якій розташована ОТГ (27,5 %) – все це свідчить про фрагментарний підхід до регулювання земельних питань протягом всього періоду незалежності.
28,5 % учасників опитування вважають за необхідне, звернути увагу на підвищення якості кадрового потенціалу в органах місцевого самоврядування (ОМС). Вбачається, що ця тенденція є виправданою з урахуванням розширення повноважень й може бути вирішена централізованим профільним навчанням працівників і підготовкою кадрів до нових викликів.
І лише 6,5 % респондентів серед проблем земельної децентралізації звернули увагу на відсутність у органів Держгеокадастру контролюючих функцій по відношенню до ОМС.
Окреме питання було присвячено оцінці корупційних ризиків при передачі повноважень. Відповіді респондентів розподілилися таким чином:
Отже, чітко вираженої більшості по даному питанню немає, але позитивними аргументами на користь передачі повноважень є: колегіальне прийняття рішень, зацікавленість громади в інвестиціях.
Повертаючись до питання про нормативне забезпечення, зазначимо, що правову базу регулювання питань управління земельними ресурсами та розширення повноважень ОМС у сфері земельних відносин сформовано із великої кількості нормативно-правових актів. Між тим, залишається низка неврегульованих питань, шляхи їх вирішення передбачають кілька варіантів: перший – прийняття єдиного кодифікованого акту, другий – прийняття комплексних змін до чинного законодавства.
Думка про необхідність комплексного нормативно-правового регулювання переважає серед респондентів, що виправдано, адже нині процес передачі земель відбувається так би мовити «наосліп». Відповідно до інформації, розміщеної на офіційному сайті Держгеокадастру, загалом у 2018 р. 647 ОТГ, які були утворені до 2018 р., отримали у комунальну власність 1,45 млн га державних земель сільськогосподарського призначення. Відповідно до запланованих заходів, у 2019 р. продовжиться процес передачі земель сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність об’єднаних територіальних громад. Землі отримають 141 ОТГ, які об’єдналися у 2018 р. [6].
Процес передачі земель в комунальну власність зміцнює ресурсну базу громад, окрім того, одним з важливих питань є вплив децентралізації земельних ресурсів на наповнення місцевих бюджетів і, як наслідок, підвищення рівня спроможності ОТГ. 66 % опитаних вважають, що передача земельних ресурсів безперечно вплине на спроможність громад; 26 % експертів вагаються відповісти; 4 % респондентів вважають, що не вплине жодним чином; і 4 % обрали інший варіант (з поясненням «вплине, але не масштабно»).
Беззаперечно, є проблема з перерозподілом функцій, особливо у районах, територія яких покрита однією громадою, де дублюються повноваження виконкомів місцевих рад і райдержадміністрації, існує система подвійного звітування до обласних державних адміністрацій та територіальних органів центральних органів виконавчої влади, не визначено статус районних рад, через розмивання функцій не налагоджена співпраця керівних органів.
Всі земельні адміністративні послуги діляться на консультативно-дорадчі, проєктно-технічні, контрольно-правові та дозвільні [1] Починаючи з 1 січня 2015 р. відповідно до Закону України «Про адміністративні послуги» на всій території України органи земельних ресурсів надають послуги через центри надання адміністративних послуг (ЦНАП) [2]. Вони утворені при місцевих державних адміністраціях та органах місцевого самоврядування. Окрім того, надання відповідних послуг віднесено до основних завдань Держгеокадастру [4]. Але, результати опитування підтверджують, що запит на послуги не задоволений в повній мірі.
28,5 % респондентів з переліку повноважень, які доцільно закріпити за ОМС обрали проведення нормативної та експертної оцінки земель. 26 % опитаних вважають доцільним віднести до повноважень ОМС проведення землевпорядних робіт, розробку та реалізацію планів земельно-господарського устрою. Отже, враховуючи вартість грошової оцінки, доцільно передбачити в штаті ОМС спеціаліста, що міг би надавати послуги з оцінки, розроблення та реалізацію планів земельно-господарського устрою.
Профільним органом, що здійснює повноваження у сфері земельних відносин є Держгеокадастр. Експертам було запропоновано дати відповідь на питання: «які з функцій, на Вашу думку, доцільно залишити за Держгеокадастром по відношенню до земель, що передані (будуть передані) громадам?». Відповіді респондентів розподілились таким чином:
Література
References
