Дєгтяр О. А., Непомнящий О. М. Інституційне забезпечення взаємодії держави і некомерційного сектора // Міжнародний науковий журнал "Інтернаука". — 2017. — №8.
УДК 364.2
Дєгтяр Олег Андрійович
доцент кафедри менеджменту і адміністрування
Харківського Національного університету
міського господарства імені А.Н. Бекетова,
доктор наук з державного управління
Diegtiar Oleg Andriyovych
associate Professor of the Department of
management and administration of the
O.M. Beketov National University of Urban Economy in Kharkiv,
Doctor of public administration
Непомнящий Олександр Михайлович
професор кафедри публічного адміністрування
Міжрегіональної академії управління персоналом,
доктор наук з державного управління
Nepomnyashchyy Oleksandr Mykhaylovych
full Professor of the Department of public administration
Interregional Academy of Personnel Management,
Doctor of public administration
ІНСТИТУЦІЙНЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ВЗАЄМОДІЇ ДЕРЖАВИ І НЕКОМЕРЦІЙНОГО СЕКТОРА
INSTITUTIONAL SUPPORT COOPERATION BETWEEN THE STATE AND THE NONPROFIT SECTOR
Анотація: У статті розглянуто інституційне забезпечення взаємодії держави і некомерційного сектора, визначено основні проблеми нормативно-правового та чинного податкового регулювання та надано пропозиції з вирішення даних проблем.
Ключові слова: державне регулювання, інституційне забезпечення, некомерційні організації, формальні інститути, неформальні інститути, взаємодія держави і некомерційного сектора.
Summary: The article discusses the institutional support of cooperation between the state and the nonprofit sector, identified key issues in the regulatory and existing tax regulation and the proposals for solution of these problems.
Key words: government control, institutional support, non-profit organizations, formal institutions, informal institutions, interaction between the state and the nonprofit sector.
І. Постановка проблеми
Процес становлення інституту НКО триває по цей час, оскільки ті чи інші об'єднання часто не диференціювалися за характером виконуваних ними функцій, поєднували економічні завдання із завданнями професійними, релігійними чи політичними. Система нормативно-правового забезпечення діяльності НКО має в даний час наступні основні недоліки: відсутність єдиного нормативного акту, велику кількість підзаконних нормативних актів, дублюванням норм права в них, постійною зміною податкового законодавства. Така система законодавства не сприяє стимулюванню діяльності НКО і ускладнює контроль за їх діяльністю.
Не сформовано комплекс механізмів податкового стимулювання залучення фінансових ресурсів в некомерційний сектор. Недостатність податкових стимулів при направленні фінансових коштів в некомерційний сектор в порівнянні з міжнародною практикою, а також ряд невирішених питань і прогалин в нормативно-правовому та методичному забезпеченні реалізації механізмів податкового стимулювання в НКО істотно обмежують економічний інтерес юридичних і фізичних осіб до участі у розвитку некомерційного сектора, це веде до уповільнення процесу створення державно-приватного партнерства, реалізації інноваційних проектів, спрямованих на підвищення якості надання соціальних послуг, посилення їх ресурсного потенціалу та стимулювання інноваційного розвитку НКО.
ІІ. Аналіз останніх досліджень і публікацій
Проблеми інституційного забезпечення взаємодії держави і некомерційного сектора висвітлюються в працях багатьох відомих українських та зарубіжних учених, зокрема В. Бебик [1], В. Бортніков [1], А. Бержанір [2], М. Бублій [3], Т. Бутирська [12], І. Волошан [9], О. Колесов [11], В. Костенко [11], А. Кудряченка [10], О. Мартякова [7], А. Музиченко [8], О. Поліщук [11], І. Рейтерович [4], С. Ситник [4], С. Телешун [4], О. Якубовський [12], та ін. Незважаючи на свою значимість і актуальність проблема інституційного забезпечення взаємодії держави і некомерційного сектора залишається теоретично мало розробленою. Існують різні проблеми нормативно-правового та чинного податкового регулювання.
ІІІ. Формулювання цілей статті
Ціллю даної статті є дослідження інституційного забезпечення взаємодії держави і некомерційного сектора, а також визначення основних проблем нормативно-правового, чинного податкового регулювання та надання пропозицій з вирішення даних проблем.
ІV. Виклад основного матеріалу дослідження
Взаємовідносини держави та некомерційних організацій (НКО) визначаються інституціональним середовищем, без аналізу якої неможливо оцінити ступінь розвитку взаємодії. Під інституціональним середовищем розуміється система формальних і неформальних інститутів [4, с. 30]. Інститути – це розроблені людьми формальні (закони, конституції) і неформальні (договори і добровільно прийняті кодекси поведінки) обмеження, а також фактори примусу, що структурують взаємодію [6, с. 320]. Вони задають структуру спонукальних мотивів людської взаємодії – в політиці, соціальній сфері або економіці. Законодавство являє собою основу формальної частини інституційного середовища, що створюється державою. Некомерційний сектор здійснює «зворотний зв'язок», передаючи реакцію суспільства на введення тих чи інших нормативних документів.
Неформальні інститути формуються у суспільстві під впливом звичаїв, традицій, культури. Але хоча зміст неформальних правил не піддається точному опису і однозначно визначити ту роль, яку відіграють ці правила, неможливо, вони мають велике значення [12, С. 121].
Некомерційні організації, які створені членами суспільства, ініціюють створення нових неформальних інститутів і зміцнення існуючих. Залежно від типу НКО ступень впливу і якість неформальних правил можуть бути різними. Соціально значущі організації, що реалізують ідеї культурного, морального, духовного розвитку суспільства, залучення громадян у благодійну діяльність створюють певні правила і норми поведінки для своїх цільових груп, впливаючи і на суспільство в цілому. Так, наприклад, релігійні організації є носіями багатовікових звичаїв і зараз відіграють велику роль у розвитку духовності всього суспільства, відродження традицій милосердя та толерантності. НКО клубного типу, орієнтовані на реалізацію інтересів своїх членів, створюють норми для своєї організації. Неформальні інститути формуються довгий час, і саме вони в кінцевому підсумку впливають і на тип державного устрою, і на напрямок розвитку країни. Вплинути на їх формування в короткостроковий період можливо шляхом державного стимулювання, вводячи формальні правила того видів діяльності, які приведуть до розвитку необхідного неформального інститута. Формальні правила можуть вводитися для того, щоб модифікувати, переглянути або змінити неформальні обмеження [1, с. 31].
Розглянемо систему формальних інститутів, яка склалася на цей момент. Вона складається із загальновизнаних принципів і норм міжнародного права, міжнародних договорів України; Конституції України; законодавства України; підзаконних нормативних правових актів органів місцевого самоврядування.
Конституцією України гарантована свобода діяльності громадських об'єднань і право громадян на об'єднання. Конституція має найвищу юридичну силу, і на території України тільки на її основі можуть прийматися закони та підзаконні акти. Разом з тим у зв'язку зі специфікою Конституції України, як основного закону, в ній немає деталізації правового статусу та функціонування НКО.
При веденні фінансово-господарської діяльності некомерційна організація стає для держави звичайною юридичною особою, до якої застосовуються всі положення Податкового та Цивільного кодексів України. Традиційно законодавство України, безпосередньо визначає статус НКО [2, С. 19].
Починаючи з 1992 р., практично щорічно приймаються закони України, на основі яких виникають нові організаційно-правові форми НКО або знаходить своє відображення більш глибоке нормативне регулювання діяльності вже існуючих форм НКО. В даний час існує 22 незалежні форми НКО і кілька десятків несамостійних форм, обумовлених 28 законами [8, С. 25].
Громадське об'єднання є найбільш поширеною організаційно-правою формою НКО. Цей факт може означати, що різноманітність організаційно-правових форм не використовується у повному обсязі. Для уточнення цього моменту необхідно проаналізувати існуючі організаційно-правові форми НКО.
Порівняльна характеристика існуючих організаційно-правових форм НКО відбивається в роботах багатьох авторів, присвячених різним аспектам діяльності НКО. Так, наприклад, в роботі А. Кудряченка наведені порівняльні характеристики 5-організаційно правових форм (Громадська організація, некомерційне партнерство, асоціація, автономна некомерційна організація, фонд, установа) за основними показниками (за зобов'язаннями відповідальності НКО, можливість банкрутства, можливість отримання додаткового фінансування від членів, наявність обмежень щодо прийому на роботу за трудовим договором засновників організації, наявність пільг з податку на майно, можливість здачі бухгалтерської звітності раз на рік, наявність пільги по орендній платі, існування права на отримання пожертвувань, обов'язковість аудиту, можливість засновувати благодійні стипендії, можливість ліквідації за рішенням засновників, простота управління, можливість отримувати при виході з організації частину її майна) для вибору найкращого з точки зору оподаткування варіанту форми новостворюваної НКО [10, с. 35].
У роботі О. Якубовського, Т. Бутирської приведена порівняльна характеристика 15 основних форм НКО (споживчий кооператив, громадські та релігійні організації, фонд, приватна установа, об'єднання юридичних осіб – асоціації та спілки, автономна некомерційна організація, недержавний пенсійний фонд, садівничі, городні чи дачні об'єднання громадян, товариства власників житла, об'єднання роботодавців, торгово-промислова палата, асоціація економічної взаємодії, товарна біржа) по 5 ознакам (майнові права засновників, режим майна, відповідальність за зобов'язаннями, відповідальність засновників за зобов'язаннями НКО, членство в НКО) [12, с. 34].
Законодавство України, багато в чому визначаючи вектор розвитку взаємодії держави і НКО, спонукає до прийняття нормативних документів на місцевому рівні.
Проведений аналіз формальних правил інституційного середовища, що формує взаємовідносини держави і НКО, дозволив виявити розмежування повноважень між різними рівнями влади. Нормативні документи, що приймаються всіма рівнями влади, формують інституціональні умови для всіх секторів економіки, реалізуючи право держави на проведення політики підтримки розвитку або, навпаки, уповільнення зростання тих чи інших форм діяльності. Особливе місце по такому впливу в інституційній системі займають правові акти, що прямо зачіпають фінансову діяльність господарюючих суб'єктів, встановлюючи рівень податкового навантаження. Через введення даних нормативних документів держава здійснює податкове регулювання секторами економіки.
Податкове регулювання – це інституціональний механізм непрямого впливу на економічні відносини і процеси шляхом зміни податкових ставок, видів податків, встановлення податкових пільг. Економічний механізм являє собою логічно організовану сукупність правових, інформаційних, технологічних засобів, методів та інструментів впливу на економічні процеси з метою отримання очікуваного результату.
Основним документом, що визначає можливості і умови застосування податкового регулювання на території України, є Податковий кодекс України. Незалежно від того, здійснює НКО підприємницької діяльності чи ні, вона є учасником податкових правовідносин, будучи юридичною особою [66].
На підставі проведеного вище дослідження законодавства, що визначає взаємодію держави і некомерційного сектора, і виявлених особливостей розмежування повноважень органів державної влади всю сукупність нормативно-правових актів, які регулюють оподаткування НКО, можна представити у вигляді системи податкового законодавства для НКО Виходячи зі сформованих умов застосування механізмів оподаткування НКО з позицій законодавства про податки і збори, органи місцевого самоврядування мають досить широкий перелік можливостей для побудови і впровадження в практику роботи НКО механізмів пільгового оподаткування, що мають стимулюючу спрямованість. Оскільки для формування ефективного сектору НКО в першу чергу важливі сприятливі економічні умови, які держава може створити через податкове регулювання діяльності НКО.
В існуючих умовах функціонування ринкової економіки особливої актуальності набуває проблема розробки системного підходу до вдосконалення чинного порядку оподаткування НКО і донорів, орієнтованого на формування сприятливого податкового клімату для залучення фінансових ресурсів. Нормальне оподаткування некомерційних організацій – це поєднання справедливих, економічно обґрунтованих податків та гарантованого припинення зловживань некомерційний статусом [11, С. 178].
Визначення суттєвості ролі некомерційного сектора в економіці країни дозволяє припустити, що його сприятливе оподаткування буде працювати на те, щоб знизити рівень необхідного податкового навантаження на некомерційний сектор в цілому. Це посприяє розширенню спектру некомерційних послуг, підвищенню їх якості, залучення в сектор добровольців і донорів. У розробці податкових законопроектів очевидна нестача економічного обґрунтування пропозицій, що вносяться так і заперечень, що висуваються проти них [9, с. 28].
Введення податкових пільг для певної частини платників податків в рамках податкового регулювання переслідує цілі як соціального, так і стимулюючого характеру. Соціальні механізми мають на меті вирівнювання умов діяльності суб'єктів оподаткування, які у порівнянні з іншими в силу ряду причин опинилися в менш вигідному становищі. Механізм пільгового оподаткування не передбачає отримання істотного бюджетного ефекту або надання стимулу для розвитку перспективних в економіці напрямків діяльності обраної групи платників податків.
При визначенні особливостей податкового регулювання державою діяльності НКО необхідно визначити цілі та інструменти стимулювання. Метою такого регулювання є збільшення обсягу ресурсів, що буде сприяти розвитку діяльності НКО.
В даний час існують наступні інструменти податкового регулювання: податкові пільги, податкові канікули, податкові кредити, податкові розстрочення (відстрочення), податкові відрахування.
Ці інструменти доцільно розглядати диференційовано для кожної категорії платників податків, що потрапляють під державне податкове регулювання: безпосередньо НКО; донори НКО – комерційні організації та фізичні особи; одержувачі некомерційних послуг від НКО.
Безпосередньо для НКО застосовується тільки один інструмент податкового регулювання – податкові пільги. Разом зі зміною маси податкових нарахувань, маневруванням способами і формами оподаткування, диференціацією ставок податків, зміною сфери їх поширення податкове пільгування є одним з основних практичних інструментів проведення державного податкового регулювання. Податкові пільги як елемент оподаткування та інструмент податкової політики держави являють собою сукупність способів і правил зменшення податкових обов'язків з метою вирішення соціальних завдань.
Для НКО застосовується загальне для всіх організацій нормативно-правове поле. Незалежно від того, здійснює некомерційна організація підприємницьку діяльність чи ні, вона є учасником податкових правовідносин, будучи юридичною особою.
Об'єкт оподаткування – реалізація товарів (робіт, послуг), майно, прибуток, дохід, витрата або інша обставина, що має вартісну, кількісну чи фізичну характеристику, з наявністю якого законодавство про податки і збори пов'язує виникнення у платника податків обов'язку зі сплати податку.
Надходження фінансових ресурсів створює об'єкт оподаткування для податку на прибуток або єдиного податку, що сплачується у зв'язку із застосуванням спрощеної системи оподаткування (в залежності від застосовуваної системи оподаткування), а також податку на додану вартість. Надходження ресурсів в НКО може проходити у вигляді цільового безоплатного фінансування: грант, пожертвування, членські та вступні внески, а також отримання НКО майна на безоплатній основі. Ці надходження пільгуються тільки в частині надходжень від донорів –юридичних осіб, надходжень на формування цільового капіталу, надходжень майна у спадщину, коштів отриманих на здійснення благодійної діяльності, внесків на недержавне пенсійне забезпечення. Таким чином, для НКО не передбачені податкові пільги тільки у зв'язку з тим, що вони не ведуть підприємницьку діяльність.
Таким чином, специфіка оподаткування НКО визначається умовами розрахунку і сплати кожного конкретного виду податку. Істотними чинниками, що впливають на порядок оподаткування, є:
Податкові методи державного впливу на некомерційний сектор стануть більш ефективними при комплексному підході. Певні кроки для створення основи підвищення дієвості податкового стимулювання вже зроблені. В даний час впроваджуються нові правові конструкції, що сприятимуть підвищенню економічної самостійності НКО і стимулюючі вкладення приватних осіб в некомерційний сектор. Наприклад, створено правовий і податковий механізм для формування фондів цільового капіталу, що дозволяє НКО стати фінансово незалежними.
Поряд з використовуваними в даний час інструментами податкового стимулювання діяльності НКО доцільно розширити застосовуваний перелік за рахунок стимулювання непрямих витрат на соціально орієнтовану діяльність. Перегляд ставлення держави до потенційних можливостей некомерційного сектору може стати основою для вирішення наявних у цій галузі проблем [3, С. 130]. Стимулювання непрямих витрат на соціально орієнтовану діяльність має на увазі створення податкових стимулів не для НКО, а для комерційних організацій, донорів. За рахунок надання даної форми пільг у комерційних організацій вивільняються кошти для фінансування некомерційної соціально орієнтованої діяльності. При цьому необхідно регламентувати цільовий характер використання таких ресурсів, тільки на фінансування соціально орієнтованої діяльності. Удосконалення податкового законодавства з метою залучення якомога ширшого кола юридичних осіб щодо реалізації спільних з НКО проектів сприятиме якісному розвитку некомерційного сектора України.
У результаті податкового регулювання державою повинна бути створена така система оподаткування для НКО, яка б сприяла залученню фінансових коштів не тільки від комерційних підприємств, але і від приватних фізичних осіб. Як показує досвід багатьох країн, найефективніший спосіб стимулювати приплив пожертвувань з приватного сектора в некомерційний – забезпечити податкові пільги [5, С. 138]. Необхідно зробити благодійність нормою життя, як в більшості країн з розвиненою ринковою економікою. Оскільки практика цільових податкових відрахувань з оподатковуваної бази успішно використовується при оподаткуванні фізичних осіб, необхідно розширити їх перелік і забезпечити недискримінаційний підхід до надання соціальних податкових відрахувань з податку на доходи фізичних осіб за пожертвуванням як в державні, так і в соціально орієнтовані організації, що включені в реєстр.
Оскільки НКО діють на «квазіринку», де нормальна підприємницька діяльність невигідна, у світовій практиці прийнято стимулювати їх діяльність шляхом надання особливого податкового режиму. А.К. Толмасова пропонує встановити особливий податковий статус для НКО, що включає спеціальні правила сплати податків і здачі звітності. Особливий статус має передбачати добровільний характер. Підтверджувати свій особливий статус НКО буде повинна відповідним документом від державного органу. Розвиваючи ідею надання особливого податкового режиму для НКО, можна порекомендувати встановити особливий статус по сплаті податків для соціально орієнтованих організацій, включених до реєстру і таких, що не займаються підприємницькою діяльністю. Побудова соціально орієнтованої ринкової економіки передбачає зростання ролі НКО, які надають різні види соціальних послуг.
Необхідно також приділяти належну увагу НКО, здійснюючим комерційну діяльність, стимулювати її, так як це підвищує їх фінансову самостійність, незалежність від донорського фінансування.
Стимулюючий механізм оподаткування з податку на прибуток для НКО, які ведуть підприємницьку діяльність, повинен бути спрямований на зниження ставки податку за умови використання вивільнених коштів для зміцнення матеріально-технічної бази.
По податку на майно необхідно застосовувати пільгове оподаткування щодо майна, придбаного за рахунок коштів, отриманих з бюджету того чи іншого рівня, за рахунок коштів цільового фінансування, а з податку на землю необхідно встановити пільгу щодо земельних ділянок, які використовуються тільки в некомерційної діяльності.
Необхідно стимулювати і благодійну діяльність фізичних осіб та забезпечити недискримінаційний підхід до надання соціальних податкових відрахувань з податку на доходи фізичних осіб за пожертвуванням як в державні, так і, наприклад, в соціально орієнтовані організації.
Найбільш типовими доходами НКО є пожертвування, гранти, членські внески та інші безоплатні надходження. В цілому в міжнародній практиці є розуміння того, що ці види надходжень до НКО не повинні обкладатися податками, але в цьому питанні існує поділ на дві концепції податкової політики. Відповідно до першої концепції вважається, що надходження в НКО у вигляді пожертвувань, внесків та грантів не є доходами для цілей оподаткування. Друга концепція передбачає визнання цих надходжень доходів, але вважається, що НКО мають по ним пільгу.
Завершуючи розгляд інституціональних особливостей діяльності некомерційних організацій, неможливо не погодитися з твердженням, що існуючі нормативно-правові акти, як правило, зачіпають лише окремі аспекти взаємодії. У законодавстві відсутня повноцінна система форм, принципів, механізмів взаємодії влади та НКО, а також чіткі, конкретні права та обов'язки обох сторін. В нормативних актах найчастіше мова йде про державну підтримку НКО, тобто до певної міри існує, патерналістський підхід.
Важливо відзначити, що для одних форм взаємодії потрібна спеціальна нормативно-правова база, в той час як для інших прийняття будь-яких спеціальних законів не потрібно. Так, для проведення ярмарків НКО та конкурсів соціальних проектів цілком вистачає сучасного законодавства, яке регулює діяльність НКО, державних і муніципальних органів, а ось для здійснення фінансової підтримки, визначення категорій НКО по застосуванню до них податкових пільг необхідно чітке структурування існуючого законодавства.
V. Висновки з даного дослідження і перспективи подальших розвідок
Використовуючи результати дослідження особливостей формування інституційного середовища діяльності некомерційних організацій, можна зробити наступні висновки, що в даний час в законодавстві, що регулює діяльність НКО, присутня надмірна кількість організаційно-правових форм. Велика кількість законів, що регулюють створення, здійснення діяльності, ліквідацію НКО, часто суперечать один одному та іншим законам, що так чи інакше стосуються діяльності некомерційного сектора. Можливо запропонувати розробити лише один закон для двох типів організацій асоціація (для НКО, які працюють для реалізації інтересів своїх членів, учасників, засновників) та об'єднання (для НКО, мета діяльності яких – реалізація інтересів широкого кола осіб). Тоді за першим типом створювалась б асоціація різних власників, садівники, будівельні організації, адвокати, підприємці; а за другим типом – різні об'єднання (громадські, релігійні, автономні, політичні, територіальні).
В рамках такого поділу можна було б краще відкоригувати податкове, бюджетне законодавство з метою стимулювання діяльності НКО і посилення контролю з боку держави за їх діяльністю. Тому велика кількість форм НКО призводить лише до ускладнення роботи контролюючих органів та складності роботи самих НКО, що не володіють, як правило, достатніми фінансовими ресурсами для залучення кваліфікованого юриста у свій штат.
Дослідження особливостей чинного податкового регулювання дозволило виявити конкретні бар'єри у залученні фінансових ресурсів на соціально орієнтовану діяльність НКО. Перехід до якісно іншого оподаткування некомерційного сектора багато в чому залежить від раціональності організаційної структури управління оподаткуванням НКО.
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
