Аннотация. Статья посвящена систематизации субъектов административно-правового регулирования, уполномоченных на правотворческую деятельность в стадии прогнозирования государственного заказа в сфере образования.
Ключевые слова: государственный заказ, административно-правовое регулирование, сфера образования, правотворчество, полномочия.
Юридичні науки
УДК 342. 924: 331.5
Детюк А. М.
аспірант кафедри адміністративного та
фінансового права Юридичного факультету,
Національний університет біоресурсів та
природокористування України
Детюк А. Н.,
аспирант,
Национальный университет биоресурсов и
природопользования Украины
Detyuk А. N.,
PhD student,
National University of Life and Environmental
Sciences of Ukraine
СУБ’ЄКТИ ПРАВОТВОРЧОСТІ НА СТАДІЇ ПРОГНОЗУВАННЯ ДЕРЖАВНОГО ЗАМОВЛЕННЯ В СФЕРІ ОСВІТИ: СИСТЕМА ТА ОСНОВНІ ПОВНОВАЖЕННЯ
СУБЪЕКТЫ ПРАВОТВОРЧЕСТВА НА СТАДИИ ПРОГНОЗИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ: СИСТЕМА И ОСНОВНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ
SUBJECTS OF LAWMAKING AT THE STAGE OF PREDICTING STATE ORDER IN EDUCATION: THE SYSTEM AND THE MAJOR POWERS
Анотація. Стаття присвячена систематизації суб’єктів адміністративно-правового регулювання, що здійснюють правотворчість на стадії прогнозування державного замовлення в сфері освіти.
Ключові слова: державне замовлення, адміністративно-правове регулювання, сфера освіти, правотворчість, повноваження.
Аннотация. Статья посвящена систематизации субъектов административно-правового регулирования, уполномоченных на правотворческую деятельность в стадии прогнозирования государственного заказа в сфере образования.
Ключевые слова: государственный заказ, административно-правовое регулирование, сфера образования, правотворчество, полномочия.
Summary. The article is devoted to systematize the subjects of the administrative and legal regulation that authorized to conduct lawmaking in the stage forecasting the state order in the sphere of education.
Key words: government order, administrative and legal regulation, the sphere of education, legal work, рowers.
Постановка проблеми. Сфера суспільних відносин, що виникають з приводу задоволення державних потреб в сфері освіти, є з одного боку, предметом загального адміністративно-правового регулювання, з іншого – спеціального комплексного публічно-правового інституту – державного замовлення. Широке його розуміння та функціональний підхід дають підстави розглядати державне замовлення процесуальним явищем, що складається з декількох поєднаних головною метою щодо задоволення державних потреб у професійних кадрах послідовних стадій: прогнозування; планування і формування; розміщення; виконання. Кожну з виділених стадій утворюють суспільні відносини, які потребують регуляторного впливу права та охорони, що забезпечується державою в особі її уповноважених органів та іншими суб’єктами адміністративного права.
Своєю чергою процесу адміністративно-правового регулювання вказаної сфери суспільних відносин також характерні низка самостійних й водночас тісно пов’язаних між собою стадій, спрямованих на отримання кінцевого результату, який відповідає меті правового регулювання – упорядкування відповідних суспільних відносин, охорона їх, та сприяння подальшому розвитку. Такими стадіями є [1, с.207]: 1) стадія формування адміністративно-правових норм та їх загальної дії (стадія правотворчості або правовстановлення); 2) стадія, пов’язана з виникненням конкретних суб’єктивних прав і обов’язків, тобто з виникненням адміністративних правовідносин (стадія реалізації норм адміністративного права); в) застосування санкцій адміністративно-правової норми, що виникає у випадках неправомірної поведінки суб’єкта (стадія застосування заходів юридичної відповідальності суб’єктів адміністративного права).
Вочевидь переконані, не може викликати сумніву висновок, що кожній зі стадій процесу державного замовлення в сфері освіти притаманний своєрідний суб’єктний склад відповідних суспільних відносин, який корелюється з набором суб’єктів адміністративно-правового регулювання цього процесу в цілому, та окремої групи відносин зокрема. При цьому актуальними видаються завдання з’ясувати коло таких суб’єктів, встановити їх кореляційний зв’язок у процесі здійснення власних повноважень (при провадженні державного замовлення з одного боку, та правовому регулюванні з іншого), виявити прогалини правового статусу у вказаній сфері відносин з метою їх подальшого усунення, тощо.
Ступінь розробленості проблеми. В правовій науці останнього десятиліття спостерігається зростання інтересу вчених до вивчення проблем правового регулювання сфери освіти та окремо інституту державного замовлення в цій сфері. Серед відомих та значущих праць з означеної проблематики слід відзначити монографії: професора Шаповала Р.В. [2], в якій автором обґрунтовуються зокрема пропозиції щодо уточнення положення стосовно питань типології навчальних закладів системи освіти, їх фінансування, порядку зарахування до навчальних закладів, напрямів та фінансування виховного процесу, забезпечення реалізації державних гарантій та отримання певного рівня освіти, тощо; професора Курка М.Н., який здійснив зокрема характеристику системи державних органів управління у сфері освіти, проаналізував повноваження органів місцевого самоврядування у галузі освіти, визначив місце органів громадського самоврядування в управлінні освітою тощо [3]; Деревянка Б.В. [4], у якій вченим узагальнено зокрема зарубіжний досвід з управління діяльністю вищих навчальних закладів та сферою освіти в цілому. Окремі сторони адміністративно-правового регулювання сфери освіти розглянули в своїх працях також дослідники: І.І. Литвин (адміністративно-правові засади діяльності навчальних закладів, 2016 р.); А.Б. Грищук (адміністративно-правове регулювання професійної підготовки, 2016 р.); О.В. Паровишник (адміністративно-правове регулювання освіти інвалідів, 2015 р.); В.М. Савіщенко (адміністративно-правове забезпечення освіти дорослих, 2016 р.); Т.О. Губанова (адміністративно-правовий статус вищих навчальних закладів початкового та першого ступеню освіти, 2016 р.) та багато інших. Разом з тим, маємо зауважити про відсутність в теорії адміністративного права спеціальних досліджень, присвячених системному вивченню суб’єктного складу адміністративно-правового регулювання державного замовлення в сфері освіти, що вказує на новизну обраного нами «поля» діяльності.
Мета статті. Виходячи з викладеного, уважаємо доцільним приділити дослідницьку увагу в даній роботі одному з аспектів системи суб’єктів адміністративно-правового регулювання державного замовлення в сфері освіти – встановленню кола суб’єктів адміністративного права, уповноважених здійснювати правотворчу діяльність, спрямовану на правове упорядкування суспільних відносин, що виникають на стадії прогнозування державних потреб в сфері освіти.
Виклад основного матеріалу. Для першої стадії державного замовлення в сфері освіти (прогнозування) характерний набір суб’єктів, що здійснюють регулюючий вплив на відносини, з якими пов’язують передусім визначення державних потреб та можливі напрями їх реалізації в сфері освіти. Це здійснюється переважно в державних прогнозних, програмних актах, «доступ» до яких, як слідує з нормативних документів (наприклад, Закон України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України» від 23.03.2000 № 1602-III), належить відносно обмеженому колу суб’єктів.
Відповідно, до суб’єктів цієї групи слід відносити державні органи, а саме: Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Міністерство освіти та науки України (далі – Міносвіти), Міністерство економічного розвитку і торгівлі України (далі – Мінекономрозвитку) та ін.
Крім того, дотримуючись позиції академіка В.Б.Авер’янова, уважаємо доцільним виділяти окрему групу суб’єктів – апарат уповноважених органів, тобто робочі їх органи. Таким суб’єктам притаманні риси аналогічні органам, в яких ці апарати утворені, зокрема це: а) володіння правом прийняття рішень, що обов’язкові для виконання органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, посадовими особами, суб’єктами підприємницької діяльності, громадянами; б) наділення обов’язками у сфері освітнього держзамовлення. До цих «апаратних» органів, зокрема, відносять Комітети ВР України, Секретаріат КМ України, Раду національної безпеки і оборони України, деякі інші.
Відтак адміністративно-правовий статус цих органів треба характеризувати, маючи на увазі дві групи суб’єктів адміністративного права, які представлені: по-перше, апаратом певних державних органів; по-друге, безпосередньо самими державними органами, не розмежовуючи адміністративну правосуб’єктність власне органу та його апарату [5].
Показовим наведеного можуть бути результати аналізу правових документів, що складають нормативно-правове забезпечення складання прогнозу державного замовлення в сфері освіти. Так, основним суб’єктом в цій групі виступає ВР України, яка стратегічно визначає правове становище державного замовлення в сфері освіти шляхом реалізації повноважень щодо прийняття законів, у тому числі, щодо Державного бюджету України та внесення змін до нього, здійснення контролю за його виконанням та прийняття рішень щодо звіту про його виконання; визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики; затвердження загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля; заслуховування щорічних та позачергових послань Президента України про внутрішнє і зовнішнє становище України; здійснення контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України відповідно до Конституції та закону; здійснення парламентського контролю у межах, визначених Конституцією та законом (ч. 1 ст. 85) [6].
Органічно пов’язані з компетенцією ВР України – її Апарат, що має статус постійно діючого органу, який здійснює правове, наукове, організаційне, документальне, інформаційне, експертно-аналітичне, фінансове і матеріально-технічне забезпечення діяльності Верховної Ради України, її органів та народних депутатів України [7], а також Комітети, які утворюються нею, підконтрольні і підзвітні їй. Дані «робочі» органи є складовими елементами єдиної системи державних органів, однією з організаційних форм її діяльності та мають визначену законом компетенцію. Відповідно до ст. 89 КУ й ч. 1 ст.1 Закону України «Про комітети Верховної Ради України» Комітет ВРУ є органом Верховної Ради України, який утворюється з числа народних депутатів України для здійснення за окремими напрямами законопроектної роботи, підготовки і попереднього розгляду питань, віднесених до повноважень Верховної Ради України, виконання контрольних функцій [8]. Згідно переліку комітетів Верховної Ради України восьмого скликання [9] до суб’єктів адміністративно-правових відносин у сфері освітнього держзамовлення з відповідними предметами відання [10] можемо віднести: Комітет з питань бюджету (основні повноваження: проведення експертизи щодо впливу законопроектів, проектів інших актів на показники бюджету та відповідності законам, що регулюють бюджетні відносини (п. 3)); Комітет з питань економічної політики, об’єктом регулювання якого є, зокрема державна економічна політика; регуляторна політика (п. 6); Комітет з питань науки і освіти (об’єкт правового впливу – освіта, наука, науково-технічна діяльність та наукові парки, правовий статус та соціальний захист наукових і науково-педагогічних працівників; інноваційна діяльність, розвиток високих технологій (крім питань, які віднесені до предметів відання інших комітетів); інтелектуальна власність; засади здійснення наукових і науково-технічних експертиз (п. 13)); Комітет з питань національної безпеки і оборони (регулюються питання національної безпеки України; військової наука та освіта (п. 14)).
Значний внесок у регулюючий вплив на сферу освітнього держзамовлення привноситься й Президентом України шляхом правотворення, опосередковано реалізовуючи своє право на забезпечення державної незалежності, національної безпеки і правонаступництва держави; звернення з посланнями до народу та із щорічними і позачерговими посланнями до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України; підписання або вотування законів, прийнятих ВР України, тощо (ст. 106) [6].
Парним Президентові України управлінським суб’єктом в регулюванні досліджуваних відносин є Адміністрація Президента України, яка наприклад, забезпечує підготовку проектів послань Президента України до народу, щорічних і позачергових послань ПУ до ВР України про внутрішнє і зовнішнє становище України, оприлюднює такі послання; здійснює в установленому порядку експертизу прийнятих ВР України законів, що надійшли на підпис ПУ, готує пропозиції щодо підписання законів або застосування щодо них права вето; забезпечує підготовку проектів законів, що вносяться Президентом України до ВР України в порядку законодавчої ініціативи; готує пропозиції щодо визначення Президентом України законопроектів як невідкладних для позачергового розгляду ВР України [11; 12].
Управлінський та праворегулюючий вплив на відносини у сфері освітнього держзамовлення здійснюється також Кабінетом Міністрів України, ґрунтуючись на таких основних адміністративно-правових нормах. Насамперед, це ст. 2 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», яка визначає основні завдання Кабінету Міністрів України, реалізація яких може бути тим чи іншим чином пов’язана з держзамовленням в сфері освіти. До них зокрема можемо віднести такі завдання: здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави, виконання Конституції та законів України, актів Президента України; вжиття заходів щодо забезпечення прав і свобод людини та громадянина, створення сприятливих умов для вільного і всебічного розвитку особистості; забезпечення проведення державної політики у сферах праці та зайнятості населення, соціального захисту, охорони здоров’я, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування; розроблення і виконання загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, культурного розвитку, охорони довкілля, а також розроблення, затвердження і виконання інших державних цільових програм; забезпечення розвитку і державної підтримки науково-технічного та інноваційного потенціалу держави; спрямування та координація роботи міністерств, інших органів виконавчої влади, здійснення контролю за їх діяльністю [13].
Зміст ч. 1 ст. 20 Закону України № 794-VII визначає основні повноваження КМУ, серед яких у контексті нашого дослідження варто виділити: а) у сфері економіки та фінансів – забезпечення проведення державної економічної політики, здійснення прогнозування та державного регулювання національної економіки; забезпечення розроблення і виконання загальнодержавних програм економічного та соціального розвитку; визначення доцільності розроблення державних цільових програм з урахуванням загальнодержавних пріоритетів та забезпечення їх виконання; визначення обсягів продукції (робіт, послуг) для державних потреб, порядку формування та розміщення державного замовлення на її виробництво, вирішення відповідно до законодавства інших питань щодо задоволення державних потреб у продукції (роботах, послугах); розроблення проектів законів про Державний бюджет України та про внесення змін до Державного бюджету України, забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подання Верховній Раді України звіту про його виконання; прийняття рішень про використання коштів резервного фонду Державного бюджету України; забезпечення проведення державної політики цін та здійснення державного регулювання ціноутворення; б) у сферах соціальної політики, охорони здоров’я, освіти, науки - забезпечення проведення державної соціальної політики; забезпечення підготовки проектів законів щодо державних соціальних стандартів і соціальних гарантій; забезпечення проведення державної політики зайнятості населення, розроблення та виконання відповідних державних програм, вирішення питань профорієнтації, підготовки та перепідготовки кадрів, забезпечення виконання положень Генеральної угоди у межах взятих на себе зобов’язань; забезпечення розроблення і здійснення заходів щодо створення матеріально-технічної бази та інших умов, необхідних для розвитку охорони здоров’я, освіти, культури і спорту; проведення державної політику у сфері інформатизації, сприяння становленню єдиного інформаційного простору на території України; забезпечення проведення науково-технічної політики, розвиток і зміцнення науково-технічного потенціалу України, розроблення і виконання загальнодержавних науково-технічних програм; заснування премій та стипендій Кабінету Міністрів України за особливі досягнення в різних сферах суспільного життя, визначення їх розміру та порядку призначення та ін. [13].
Якщо наведені вище органи за ієрархією відповідають першому (базовому обов’язковому) рівню суб’єктів адміністративно-правового регулювання, то до другого рівня відносимо суб’єктів, що належать до центральних органів виконавчої влади та прирівняних до них.
Передусім, це Міносвіти, що має виключні повноваження щодо забезпечення формування та реалізації державної політики у сфері освіти, а також у сфері здійснення державного нагляду (контролю) за діяльністю навчальних закладів, підприємств, установ та організацій, які надають послуги у сфері освіти або провадять іншу діяльність, пов’язану з наданням таких послуг, незалежно від їх підпорядкування і форми власності (п. 3 [14]).
В той же час, проведений аналіз нормативно-правових актів, що регламентують діяльність органів уповноважених на здійснення регулюючого впливу щодо процесу державного замовлення в сфері освіти, засвідчує достатню ємність групи суб’єктів даної стадії. При цьому основним «гравцем» у ній варто виокремлювати саме Мінекономрозвитку.
Провідна роль цього суб’єкта визначається передусім законами України «Про вищу освіту» (п. 13 ч. 1 ст. 13) [15] та «Про формування та розміщення державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів» [16]. Так, в абз. 1. ч. 2 ст. 2 Закону № 5499-VI закріплено, що середньостроковий прогноз потреби у фахівцях та робітничих кадрах на ринку праці складається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державного замовлення. Своєю чергою Постановою КМУ від 20.08.2014 р. № 459 [17] вказане завдання покладено на Мінекономрозвитку (абз. 2 п. 1, абз. 8 пп. 1 п. 3). Крім того, чинним на сьогодні є відповідний Порядок, який деталізує повноваження Мінекономрозвитку на стадії прогнозування держзамовлення в сфері освіти, а також визначає місце інших органів та їх обов’язки щодо складання прогнозу потреби у фахівцях та робітничих кадрах на ринку праці. Зокрема, до переліку «інших органів», що здійнюють «підрядну» роль (подають щороку до 15 вересня Мінекономрозвитку відповідні прогнозні показники, звітні дані тощо для складення середньострокового прогнозу та уточнення його показників) на даній стадії належать: Міністерство соціальної політики України (Державна служба зайнятості), Державна служба статистики України, Пенсійний фонд України; інші центральні органи виконавчої влади, Національна академія наук, галузеві національні академії наук та інші бюджетні установи, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрацї; Спільний представницький орган всеукраїнських профспілок та профспілкових об’єднань, Спільний представницький орган сторони роботодавців на національному рівні (п. 6) [18].
Проте маємо зауважити, що внаслідок проведеного аналізу нормативно-правових документів, що визначають статус перерахованих вище органів, ми виявили не в усіх з них пряму норму-обов’язок про здійснення діяльності щодо держзамовлення на підготовку фахівців. Так, наприклад, для Мінсоцполітики серед його завдань маємо – участь у формуванні державного замовлення на підготовку кадрів (пп. 101 п. 4) [19]; а для Державної служби статистики України [20]), Пенсійного фонду України [21]), НАНУ, галузевих НАНУ [22] та багатьох інших – відповідні приписи відсутні.
Таким чином, підсумовуючи викладене, зробимо наступні висновки.
Виходячи з завдань, що підлягають вирішенню на першій стадії державного замовлення в сфері освіти (прогнозування), основним з яких є формування державних потреб, що ґрунтуються зокрема на прогнозних показниках розвитку окремих галузей, підприємств, установ й організацій (зацікавлених осіб) державного сектору економіки, головною метою першої стадії адміністративно-правового регулювання цієї сфери є нормативне закріплення відповідних потреб держави у фахівцях на найближчу (плановий календарний рік), середню (три роки) та дальню (понад три роки) перспективу. Відповідно, коло суб’єктів, уповноважених на здійснення правотворчої діяльності (нормативне упорядкування) в досліджуваній сфері, є строго обмеженим.
Аналіз статусних нормативних положень дає підстави виділити дві групи суб’єктів правотворчості адміністративно-правового регулювання державного замовлення в сфері освіти: 1) вищі органи державної влади (вищі посадові особи) та їх апарати (робочі органи), що утворюють базовий обов’язковий рівень правотворчості в адміністративно-правовому регулюванні; 2) центральні органи виконавчої влади та прирівняні до них суб’єкти адміністративного права, що беруть участь в процесі формування прогнозних показників державних потреб у фахівцях. Суб’єкти цієї групи утворюють другий рівень правотворчості в адміністративно-правовому регулюванні.
Якщо стосовно суб’єктів означеної першої групи можна стверджувати про відносну визначеність їх повноважень щодо формування та нормативного упорядкування прогнозів державного замовлення в сфері освіти, то для суб’єктів другої групи притаманна певна невизначеність, що, на наш погляд, створює правові «перешкоди» окремим суб’єктам у відстоюванні відомчих кадрових пропозицій, що у підсумку формує неповну «картину» державних потреб у фахівцях.
Аналіз повноважень вказаних суб’єктів дозволив дійти висновку про відсутність дублювання функцій щодо формування й нормативного упорядкування прогнозів державного замовлення в сфері освіти. Разом з тим, уважаємо недопустимою практикою прийняття Урядом правових актів (зокрема, Постанова КМУ «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2015 р. № 266» від 01.02.2017 № 53 [23]), в яких закладаючи правові основи майбутньої підготовки фахівців для усіх галузей економіки країни, Уряд керується перевагою державних потреб над суспільними (див. з офіційного сайту: «Мета прийняття акта - модернізація системи підготовки фахівців з вищою освітою з урахуванням потреб держави, підвищення якості підготовки фахівців). Діючи у такий спосіб вищий орган виконавчої влади, на нашу думку, не враховує позицію громадськості (передусім громадян), приватних та комунальних ВНЗ, нехтує ринковими законами. Тому, на наше переконання, подібна правотворча діяльність усіх суб’єктів проаналізованих вище двох груп має бути виваженою, обґрунтованою й враховувати сучасні інтереси усього громадянського суспільства України.
Проведене дослідження є частиною системного вивчення проблеми адміністративно-правового регулювання державного замовлення в сфері освіти, та слугуватиме орієнтиром подальших опрацювань.
Література:
