Дєгтяр О. А., Сагалович К. О. Міждисциплінарний підхід до розвитку методології і теорії публічного управління процесами забезпечення якості життя // Міжнародний науковий журнал "Інтернаука". — 2017. — №16.
Государственное управление
УДК 331.108.45
Дєгтяр Олег Андрійович
доктор наук з державного управління, доцент,
доцент кафедри менеджменту і адміністрування
Харківський національний університет міського господарства
імені О. М. Бекетова
ORCID: 0000-0002-2051-3298
Дегтярь Олег Андреевич
доктор наук по государственному управлению, доцент,
доцент кафедры менеджмента и администрирования
Харьковский национальный университет городского хозяйства
имени А. Н. Бекетова
ORCID: 0000-0002-2051-3298
Diegtiar Oleg
Doctor of Science in Public Administration, Associate Professor,
Associate Professor of the Department of Management and Administration
O.M. Beketov National University of Urban Economy in Kharkiv
ORCID: 0000-0002-2051-3298
Сагалович Катерина Олександрівна
студентка 5 курсу спеціальності адміністративний менеджмент
кафедри менеджменту і адміністрування
Харківського національного університету міського господарства
імені О. М. Бекетова
Сагалович Екатерина Александровна
студентка 5 курса специальности административный менеджмент
кафедры менеджмента и администрирования
Харьковского национального университета городского хозяйства
имени А. Н. Бекетова
Sahalovych Kateryna
Student of Specialty Administrative Management of the
Department of Management and Administration of the
O.M.Beketov National University of Urban Economy in Kharkiv
МІЖДИСЦИПЛІНАРНИЙ ПІДХІД ДО РОЗВИТКУ МЕТОДОЛОГІЇ І ТЕОРІЇ ПУБЛІЧНОГО УПРАВЛІННЯ ПРОЦЕСАМИ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЯКОСТІ ЖИТТЯ
МЕЖДИСЦИПЛИНАРНЫЙ ПОДХОД К РАЗВИТИЮ МЕТОДОЛОГИИ И ТЕОРИИ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ ПРОЦЕССАМИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ КАЧЕСТВА ЖИЗНИ
THE EVOLUTION OF PROCESS-ORIENTED PERSONNEL MANAGEMENT
Анотація. В статті проведено аналіз та узагальнення існуючих методологічних і теоретичних підходів до публічного управління. Обґрунтований міждисциплінарний підхід до формування національної системи публічного управління процесами забезпечення якості життя. Його суть полягає в інтеграції економічного, соціологічного, екологічного і політико-правового підходів на різних рівнях ієрархії системи публічного управління, що зумовлено структурною складністю категорії якості життя.
Ключові слова: публічне управління, якість життя, сталий розвиток, міждисциплінарний підхід, методологічний підхід.
Аннотация. В статье проведен анализ и обобщение существующих методологических и теоретических подходов к публичному управлению. Обоснован междисциплинарный подход к формированию национальной системы публичного управления процессами обеспечения качества жизни. Его суть заключается в интеграции экономического, социологического, экологического и политико-правового подходов на разных уровнях иерархии системы публичного управления, что обусловлено структурной сложностью категории качества жизни.
Ключевые слова: публичное управление, качество жизни, устойчивое развитие, междисциплинарный подход, методологический подход.
Summary. In the article the analysis and synthesis of existing methodological and theoretical approaches to public administration. Justification of an interdisciplinary approach to the formation of the national system of public management processes to ensure the quality of life. Its essence lies in the integration of economic, sociological, environmental and politico-legal approaches at various levels of the hierarchy of the public administration system, due to the structural complexity of the category of quality of life.
Key words: public administration, quality of life, sustainable development, interdisciplinary approach, methodological approach.
Постановка проблеми. Переважання в кінці XX ст. у світовому співтоваристві ідеї сталого розвитку було обумовлено наростанням проблем економічного, екологічного і соціального характеру. Особливо яскраво ці проблеми проявилися в країнах з перехідними економіками. Поляризація доходів населення, зростання масштабів бідності, продовольча криза, голод на тлі надмірної концентрації капіталів в одних країнах при її гострому дефіциті в інших, порушення кліматичного балансу, масштабні природні та техногенні катастрофи, руйнування озонового шару і багато інших проблем зажадали від світового співтовариства осмислення результатів людської діяльності.
В Україні зазначені проблеми проявляються в контексті її культурно історичних, політичних, природно-кліматичних, соціально-економічних, екологічних та інших особливостей розвитку, в основі яких – низька ефективність публічного управління. Сьогодні публічне управління в Україні за своїм внутрішнім змістом, використовуваних форм і методів багато в чому схоже з управлінням в епоху адміністративно-командної системи і не відповідає вимогам публічного управління, прийнятим в країнах з високим рівнем соціального і економічного розвитку.
Аналіз останніх досліджень і публікацій. Методологічні і теоретичні підходи до формування та розвитку публічного управління висвітлюються в працях багатьох відомих українських та зарубіжних учених, зокрема В. Банаха [5], Дж. Б'юкенен [10], В. Воронкової [5], С. Гайдученка [1], І. Грицяка [2], O. Крюкова [3], О. Кудрявцева [4], М. Міненко [6], О. Оболенський [7], О. Сосніна [5], М. Савчина [8], А. Тейфелом [12], С. Чернова [5], Р. Хейлбронер [11] та ін. Незважаючи на свою значимість і актуальність проблема формування та розвитку публічного управління в нашій країні залишається теоретично мало розробленою. На сьогоднішній день не сформовано однозначний категоріальний апарат; відсутній міждисциплінарний підхід до формування національної системи публічного управління процесами забезпечення якості життя.
Формулювання цілей статті. Ціллю даної статті є аналіз та узагальнення існуючих методологічних і теоретичних підходів до формування та розвитку національної системи публічного управління процесами забезпечення якості життя та надання пропозицій з удосконалення реалізації даного процесу.
Виклад основного матеріалу дослідження. З урахуванням того, що об'єктом дослідження визначена система публічного управління процесами забезпечення якості життя, необхідно обґрунтування методологічного підходу до формування принципово нової за своїм змістом національної системи публічного управління в умовах переходу соціально-економічної системи України до сталого розвитку, що зумовлює необхідність проведення аналізу та узагальнення існуючих методологічних і теоретичних підходів до публічного управління великих наукових шкіл, які в подальшому отримали розвиток і в нашій країні (з урахуванням особливостей і специфіки вітчизняних реалій).
До їх числа, насамперед, відноситься школа «суспільного вибору» – представники Р. Таллок, Дж. М. Б'юкенен, Е. Даунс, К. Ерроу та ін. В теорії суспільного вибору об'єктом аналізу є процес прийняття урядових рішень. Теорія суспільного вибору ставить перед собою завдання співвіднести поведінку людей у державному секторі, тобто поведінку людей, які виступають у ролі виборців, лідерів або членів політичних партій, бюрократів (все це «ролі суспільного вибору») з сукупністю результатів, які, як зазначає Дж. М. Б'юкенен, ми спостерігаємо, чи могли б спостерігати [10, р. 11-22].
В основу теорії суспільного вибору покладено три базові методологічні принципи: 1) методологічний індивідуалізм; 2) концепція економічної людини; 3) політика як обмін.
Методологічний індивідуалізм розглядає індивіда як особистість, що вибирає і діє, а не як органічну одиницю (партію, область країни, народ), поведінка якої в політиці пояснюється з точки зору раціональної економічної поведінки. С. Гайдученко відзначає, що з точки зору теорії суспільного вибору, політики підтримують насамперед ті програми, які сприяють зростанню їх престижу та підвищують шанси отримати перемогу на чергових виборах [1, с. 9].
Теорія суспільного вибору використовує моделі економічної теорії, які базуються на припущенні про те, що люди прагнуть до максимізації своєї корисності і що їх власне економічне благополуччя є важливим компонентом цієї корисності [10, р. 11-22]. Саме тому один з методологічних принципів теорії суспільного вибору – homo economicus – людина економічна. Всі – від виборців до президента – керуються у своїй діяльності насамперед економічним принципом, тобто порівнюють граничні вигоди і граничні витрати [1, с. 9].
Політику прихильників теорії суспільного вибору розглядають як обмін, в основі якого – концептуальний договір, згідно з яким встановлюється конституційний порядок, що передує будь-якій значимій економічній взаємодії. Політика, – зазначає Дж. Б'юкенен, – є складна система обміну між індивідами, в якій останні колективно прагнуть до досягнення своїх приватних цілей, оскільки не можуть реалізувати їх шляхом звичайного ринкового обміну [10, р. 11-22]. Теорія суспільного вибору визначає мету держави як турботу про громадські інтереси. Стосовно людей, що діють у політичній сфері, то вони переслідують свої особисті інтереси, бо немає ніякої непрохідної межі між політикою і бізнесом [1, с. 5-15].
Теорія суспільного вибору розвивалася в рамках декількох напрямів: економічна теорія конституцій (Т. Гобсс, Монтеск'є, Дж. Локк та ін.), що піднімає питання про те, як можна обмежити діяльність уряду; теорія постконституціональної політики (Дж. Б'юкенен та ін.), що вивчає проблему примирення різних індивідуальних переваг з досягненням загальних для всіх результатів; теорія правил голосування (Д. Блек, К. Дж. Ерроу); теорія представництва та конкуренції на виборах; теорія бюрократії, область інтересів якої – поведінка осіб, що поставляють товари і послуги від імені держави (Дж. Б'юкенен, М. Крозьє, Е. Даунс). Представники теорії суспільного вибору критикували бюрократію і пропонували контролювати її поведінку через виборні органи, судову систему та пряму участь громадян в управлінні, що є однією з основних заслуг.
Незважаючи на важливу роль у розвитку науки публічного управління, теорія суспільного вибору містить у собі низку протиріч. Насамперед, теорія не враховує ментальних особливостей поведінки індивіда в процесі прийняття політичних рішень, які склалися під впливом культурних та історичних традицій. По-друге, теорія не враховує вплив інституційного середовища на політичні уподобання індивіда. По-третє, базуючись виключно на положеннях про раціональну поведінку, теорія не розглядає відповідальність окремих акторів за результати своєї діяльності перед суспільством, що суперечить концепції сталого соціально-економічного розвитку соціально-економічних систем.
Глобалізація соціально-економічних відносин супроводжується активним зростанням корпорацій. У цьому зв'язку особливий інтерес економістів, політологів, соціологів представляють такі моделі відносин, як «корпоративний інтерес і соціальний рух», «корпоративний інтерес і держава», «корпоративний інтерес і влада», «корпоративний інтерес і політичні партії».
Теоретична цінність положень корпоратизму і неокорпоратизму в процесі обґрунтування методологічного підходу до формування національної системи публічного управління процесами забезпечення якості життя полягає в тому, що реальна практика публічного управління, особливо в соціально-економічних системах перехідного типу об'єктивно потребує формування нових концепцій, які дозволили б підняти на якісно новий рівень взаємодію держави і громадянського суспільства на всіх рівнях управління – державному, регіональному, муніципальному. Соціально-економічна система України – система транзитивного типу. Перехідний період від авторитарного режиму до демократичного суспільства ще не завершений. Становлення нового типу суспільних і політичних відносин, перехід соціально-економічної системи України до сталого розвитку потребують розробки принципово нової концепції публічного управління, здатної забезпечити збалансованість економічних, екологічних та соціальних процесів і високу якість життя суспільства в цілому і кожної людини окремо.
Розвиток інституційних напрямків відрізняється великою різноманітністю. Спочатку інститути розглядалися як комплекси правил і норм (Т. Веблен, У. Мітчелл, Дж. Коммонс, Дж. Бернард). У процесі розвитку інституціоналізму розширювався та інструментарій дослідження. Поряд з економічними методами дослідження використовувався соціологічний, правовий, політологічний, біхевіористський інструментарій.
Важливу роль в обґрунтуванні методологічного підходу до формування національної системи публічного управління процесами забезпечення якості життя в контексті сталого розвитку відіграє виявлення причин інституційних змін з урахуванням транзитивності соціально-економічної системи України.
Аналіз і узагальнення наукових публікацій дозволили нам виділити наступні обґрунтування причин інституційних змін:
В умовах глобалізації та переходу світового співтовариства до сталого розвитку роль держави у забезпеченні контролю над економічними, соціальними і особливо екологічними процесами та їх збалансованості багаторазово зростає. Екологічну проблему Р. Хейлбронер позначив як саму небезпечну і важку проблему, з якою будь-коли стикалося людство [11, р. 70].
Склався низький рівень ефективності публічного управління соціально-економічними процесами в соціально-економічних системах (держава, регіони, муніципальні освіти) вимагає відповідних інституційних перетворень на всіх рівнях публічного управління, які передбачають не тільки створення законодавчо-правового середовища в області якості життя, але і ефективних інструментів контролю за дотриманням формальних інституціональних правил усіма учасниками соціально-економічних відносин. Важлива роль у цьому питанні належить правовому регулюванню економічного, екологічного і соціального розвитку соціально-економічних систем (держава, регіони, муніципальні освіти), формування інституційного середовища, здатного забезпечити створення чистих технологій та їх використання в процесі створення матеріальних благ.
Одним з базових понять когнітивістських теорій є когнітивна структура особистості (сукупність знань, переконань, установок, думок). Спочатку в якості суб'єкта пізнання розглядався виключно індивід з точки зору відповідності його когнітивної структури навколишній дійсності – її виникнення і руйнування (Ф. Хайдера, Т. Ньюкомб, Л. Фестингера, Ч. Осгуда, П. Танненбаума). Однак суперечливість даного підходу полягала в тому, що складний, багатогранний навколишній світ не може бути пізнаний лише одним індивідом. Надалі спектр розглянутих об'єктів був розширений – інші люди, соціальні явища, соціальний світ у цілому. Однією з центральних ідей в дослідженнях стає ідея комунікації, як обов'язкової складової процесу соціального пізнання. У результаті посилення соціальної спрямованості при аналізі когнітивних процесів акцент переноситься на такі детермінанти, як роль соціального консенсусу та вплив цінностей. Ідея соціального консенсусу, розроблена А. Тейфелом [11], означає визнання того, що націленість на певну інформацію залежить не тільки від індивідуального досвіду, здібностей, когнітивного стилю сприйняття, але і від прийнятих зразків тлумачення соціальних явищ в тій або іншій культурі, в тому або іншому типі суспільства або якоїсь його частини.
Основний зміст публічного управління процесами забезпечення якості життя визначається як системою уявлень і моральних цінностей самих суб'єктів управління, так і системою цінностей і уявлень об'єктів управління, оскільки акторами соціально-економічних процесів є саме індивіди. Тому головним завданням у забезпеченні ефективного публічного управління з позиції когнітивного підходу є вивчення структури цих уявлень і моральних цінностей та її зміна.
Когнітивний підхід до прийняття управлінських рішень у сфері публічного управління оперує такими поняттями, як «когнітивний дисонанс», «управлінська парадигма» та ін. Пояснює сам зміст процесу управління з урахуванням тієї системи уявлень, яка сформована у суб'єктів публічного управління. Актуалізація когнітивного підходу обумовлена необхідністю врахування особистісних уявлень суб'єктів і об'єктів публічного управління про навколишню дійсність, а також з погляду продукування нових моделей управлінських комунікацій в процесі управління економічними, екологічними і соціальними процесами на державному та муніципальному рівнях. При цьому важливе значення з позиції когнітивного підходу набуває формування парадигми публічного управління процесами забезпечення якості життя.
Труднощі в поясненні ряду поведінкових явищ спонукали представників багатьох наукових напрямків і шкіл, ввести в свої пояснювальні схеми деякі проміжні змінні, такі як «ментальність», «свідомість», «особистісний досвід», «система переконань» та ін.
У дослідженнях учених ці змінні використовувалися для пояснення закономірностей поведінки. Когнітивний підхід використовується при ідентифікації проблем, формування цілей і розробки безлічі альтернатив їх досягнення в слабоструктурованих системах, до яких відносяться соціально-економічні, політичні системи.
В даний час когнітивний підхід до управлінської діяльності розвивається у двох основних напрямках: 1) формальні методи, що спираються на моделювання ситуацій на основі когнітивних карт; 2) вирішення практичних завдань управління слабоструктурованими системами.
Другий напрямок включає в поле зору не тільки етапи прийняття рішень, що забезпечуються формальними методами, але також і суб'єктно залежні етапи, до яких відносяться формалізація первинних знань і уявлень про проблемні ситуації, цілепокладання, тобто ті етапи, які виконуються людьми, а значить – вимагають врахування людського фактору [8, с. 192-196].
Таким чином, використання елементів когнітивного підходу у розвитку методології і теорії публічного управління процесами забезпечення якості життя передбачає зміну когнітивної структури як окремих індивідів, так і суспільства в цілому. Це означає формування в індивідів і суспільства нових ціннісних орієнтирів з метою оцінки результатів своєї діяльності, а також своєї ролі в реалізації положень Концепції сталого розвитку, спрямованих на збереження навколишнього природного середовища та забезпечення високої якості життя сьогоднішніх і майбутніх поколінь.
Процеси глобалізації, формування інформаційного суспільства, виникнення електронного уряду, вплив на вироблення політичних і управлінських рішень зовнішніх акторів (громадських об'єднань міжнародного і національного рівня, корпорацій), зростання потреби в залученні ресурсів із різних джерел з метою реалізації стратегічних і тактичних цілей державної політики, розвиток рівнів інтеграції публічного управління – залучення в цей процес не тільки органів влади й управління всіх рівнів, але і громадських об'єднань та представників громадянського суспільства, вимагають вироблення принципово нових форм взаємодії суб'єктів та об'єктів публічного управління процесами забезпечення якості життя на державному, регіональному і муніципальному рівнях. Необхідність вирішення зазначених проблем у сфері публічного управління зумовила виникнення в 50-60-х рр. XX ст. мережевого підходу – саме в цей період державна політика в США почала розглядатися як продукт взаємодії бюрократичних кіл, законодавчих органів влади і представників зацікавлених груп.
М. Міненко виділяє п'ять методологічних установок мережевого підходу:
Актуальність використання мережевого підходу при обґрунтуванні методології формування національної системи публічного управління процесами забезпечення якості життя в контексті сталого розвитку полягає в тому, що в умовах глобалізації та переходу світового співтовариства до сталого розвитку, вибір стратегічних цілей і реалізація державної політики органами публічного управління повинні здійснюватися з урахуванням оцінки результатів розвитку соціально-економічної системи держави світовим співтовариством (Transparency International, The World Economic Forum та ін.), ідеології Глобальної ініціативи по звітності та інших громадських об'єднань, що просувають ідеї гуманізму і збереження навколишнього середовища.
Проблема якості життя в даному дослідженні розглядається нами на рівні індивіда, групи індивідів, муніципальному, регіональному, державному, міждержавному рівнях. У контексті Глобальної ініціативи по звітності, якість життя визначається безліччю складних за складом факторів, у результаті дії яких в соціально-економічних системах (держава, регіон, муніципальне утворення) відбувається формування і перебіг складних і суперечливих за своєю природою соціальних, економічних, екологічних процесів. Це означає, що проблема забезпечення якості життя вимагає політико-правового втручання за допомогою розробки певних інституціональних норм на міждержавному, державному, регіональному, муніципальному і корпоративному рівнях, а також формування адекватної системи моніторингу за їх дотриманням всіма суб'єктами соціально-економічних відносин. При цьому реалізація моніторингу повинна здійснюється як органами публічного управління, так і незалежними представниками експертно-аудиторської спільноти. Залучення незалежних представників експертно-аудиторської спільноти дозволить підвищити об'єктивність оцінки ефективності діяльності органів публічного управління.
З позиції економічного підходу публічне управління процесами забезпечення якості життя представлено в контексті узгодження приватних і суспільних інтересів, яке передбачає забезпечення згладжування диференціації в рівні доходів індивідів, реалізацію принципів справедливого розподілу і доступності суспільних благ, надання соціального захисту окремих категорій громадян і соціальних гарантій усім членам суспільства та ін.
В основі політико-правового підходу – формування органами публічного управління інституційних основ якості життя в економічній, екологічній і соціальній сферах, розробка та реалізація основних напрямів державної (муніципальної) політики у сфері соціально-економічного та екологічного розвитку.
Соціологічний (антропологічний) підхід дозволяє розглянути суперечливу єдність індивіда і визначити його роль в забезпеченні збалансованості економічних, екологічних і соціальних процесів. Це обумовлено тим, що з одного боку індивід виступає як активний учасник економічних, екологічних та соціальних процесів, а з іншого – як суб'єкт публічного управління.
Екологічний підхід дозволяє враховувати вплив на якість життя стану навколишнього середовища і забезпечує інституціональне регулювання діяльності суб'єктів господарювання з точки зору підвищення відповідальності за дотримання екологічних норм.
Суперечлива єдність індивіда як виробника і споживача матеріальних і духовних благ передбачає необхідність оцінки, регулювання та усунення наслідків його діяльності, насамперед по відношенню до навколишнього середовища.
Це зумовлено тим, що ефективне публічне управління процесами забезпечення якості життя передбачає врахування екологічного фактору, як невід'ємної складової якості життя.
Висновки з даного дослідження і перспективи подальших розвідок. Змістовний аналіз існуючих методологічних і теоретичних підходів до публічного управління дозволяє зробити наступні висновки. Насамперед, розглянуті підходи концентрують свою увагу на різних аспектах публічного управління (співвіднесення діяльності індивідів у державному секторі (політиків, виборців, членів політичних партій, бюрократів та ін.) з результатами цієї діяльності; участь громадянського суспільства в управлінській діяльності; взаємини влади і бізнесу, узгодження їх інтересів; участь громадських об'єднань у прийнятті політичних та управлінських рішень; вплив когнітивної структури свідомості на прийняття політичних і управлінських рішень та ін.).
Різноманіття існуючих підходів, розв'язуваних ними завдань, вимагає вироблення методологічного підходу, що дозволяє обґрунтувати цілі, завдання, принципи формування національної системи публічного управління з урахуванням специфіки обраного об'єкта дослідження, в якості якого виступає система публічного управління процесами забезпечення якості життя в соціально-економічних системах.
При обґрунтуванні методологічного підходу до формування національної системи публічного управління процесами забезпечення якості життя необхідно враховувати міждисциплінарний характер проведеного дослідження, що об'єктивно передбачає необхідність обґрунтування міждисциплінарного підходу.
Його суть полягає в інтеграції економічного, соціологічного, екологічного і політико-правового підходів на різних рівнях ієрархії системи публічного управління, що зумовлено структурною складністю (багатоаспектність, багаторівневість) категорії якості життя.
Література
